刘天竹

摘要习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上重要讲话和中央12号文件1精神，对海南建设中国特色自由贸易港作出了重要部署，也为海关支持海南建设中国特色自由贸易港提出了新的任务要求。本文针对这一背景，结合海关贯彻落实党的十九届四中全会精神部署要求，聚焦跨境贸易更加便利、风险防控更加精准、区域经济更加活跃的自贸港建设目标，研究提出“一线放开、二线高效管住”海关通关监管模式，并就如何强化保障、防控风险提出相应建议，积极助推海南建设中国特色自由贸易港。

关键词 海南；自由贸易港；海关；监管模式；研究

Research on Customs Supervision Mode of Hainan Free Trade Port

LIU Tian-Zhu

AbstractGeneral Secretary of the Communist Party of China(CPC) Central Committee Xi Jinping has delivered an important speech at the 30th anniversary of the founding of Hainan province and the Hainan Special Economic Zone. To follow the guidance of Xi Jinping Thought on the Socialism with Chinese Characteristics for a New Era and the spirit of the Document No.12 issued by CPC Central Committee, China made important arrangements for building Hainan into a free trade port with Chinese characteristics. Therefore, these decisions and plan also put forward new tasks and requirements for China Customs. Under this background, based on the implementation of Customs of the spirit of the fourth plenary session of the 19th CPC Central Committee, this paper focuses on the development goals of free trade port featuring cross-border trade facilitation, precise risk management and effective Customs control, and dynamic regional economies, and puts forward “the Customs supervision mode which eases Customs control on the first line of the Free Trade Port and has effective and efficient Customs control in the second line”. Finally, the paper gives some suggestions to build Hainan Free Trade Port in terms of enhancing trade security and capacity of risk management.

Keywords Hainan; free trade port; customs; customs Supervision Mode; research

2018年4月13日，习近平总书记在庆祝海南建省办经济特区30周年大会上郑重宣布，党中央支持海南全岛建设自由贸易试验区，逐步探索、稳步推进中国特色自由贸易港建设。一年多以来，习近平总书记在进博会、G20大阪峰会等国际多个外交场合向全世界宣告，加快推进海南全省建设中国特色自由贸易港，充分体现了党中央、国务院支持海南全面深化改革，进一步扩大开放的战略决心。作为国家进出境监督管理部门，海关应积极主动参与中国特色自由贸易港建设，真抓实干、马上就办，对中国特色自由贸易港海关通关监管模式进行深入研究，以迅速有力的海关行动，扎实推进海关制度创新和治理能力建设，为坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化作出海关应有的贡献。

1  在海南建设中国特色自由贸易港背景下，海关通关监管模式应坚持的原则

中央明确海南的发展定位是：全面深化改革开放试验区、国家生态文明试验区、国际旅游消费中心、国家重大战略服务保障区。海南毗邻南海，授权管辖西、南、中沙群岛及其海域。南海是保护国家安全的重要屏障，是连接印度洋和太平洋的门户，也是我国未来能源的接续区和资源基地，建设国内独一无二的中国特色自由贸易港，缺乏可参考借鉴的实践范例，存在诸多知识“盲区”和改革经验“空白点”。新海关要切实提高政治站位，深刻认识新时代赋予海南新的历史使命和新的战略定位，紧抓机遇，适应贸易发展新变化，在推进贸易便利化的同时，全面履行在维护政治、经济、社会、文化、生态安全等方面职责，将新时代海关的改革要求体现在推进重点领域和关键环节的改革实践中，将强化监管优化服务的各项要求体现在把守祖国南大门的执法实践中。

1.1 必须统筹做好促进贸易便利与强化安全监管

对海关而言，管得住是基础、是前提，也是职责所在，海关的监管水平和能力直接影响着对外开放程度。作为便利提升前提的“安全”是矛盾的主要方面，作为安全升华的“便利”是矛盾的次要方面。处理好“通”与“管”也就是处理好“便利”与“安全”的关系，要求海关在推进海南中国特色自由贸易港建设过程中，既要大力开展监管制度创新，积极营造良好营商环境，支持企业、产业发展，更要突出监管重点，将着力防范化解重大风险工作放在首位，加强监管设施设备基础建设，完善配套保障措施，坚决守住国门重大安全风险底线。

1.2 必须统筹做好局部探索创新与全面推进深化改革

海南岛四面环海，海关监管点多线长，区域经济基础条件参差不齐，改革压力测试能力差异大，因此建设海南中国特色自由贸易港必须按照中央部署要求，分阶段、分步骤推进，要坚持突出发挥洋浦、博鳌等重大功能平台作用，找准发力点，先行先试，探索建立出一套新型的海关通关监管模式，从而逐步推出可复制、可推广的制度创新成果，以点带面，实现制度创新成果和监管创新经验在海南全岛乃至全国其他地区的推广。

1.3 必须统筹做好独立自主创新与吸取他人先进经验

要推进海南中国特色自由贸易港建设，一方面，要紧密结合地区发展实际，立足国情省情关情进行深入研究思考，因地制宜开展海关通关监管模式的自主创新；另一方面，要积极学习借鉴国际通行贸易规则体系下新加坡、迪拜和中国香港等地区先进的监管服务经验，紧盯国际顶尖水准推进建设中国特色自由贸易港，力争实现海南中国特色自由贸易港与国际的接轨与融合。

2  建立“一线放开、二线高效管住”的海关通关监管模式思路

自由贸易港是设在一国（地区）境内关外、货物资金人员进出自由、绝大多数商品免征关税的特定区域，是目前全球开放水平最高的特殊经济功能区。建立适应海南中国特色自由贸易港建设发展要求的海关通关监管模式，总体目标是实现“最宽松的准入+事后监管+最严格法治”。鉴于海南自身发展环境和条件十分有限，支撑海南中国特色自由贸易港建设的腹地不应限于本岛，应扩大至岛外广阔的市场，依靠全国乃至全球的资源来推动发展。应积极参与世界贸易新规则的制定和打造；既要对标新加坡、迪拜和中国香港等地区世界现成的自由贸易港，又不能仅对标工业时代的自由贸易港，“二线”完全放开，而是对标生态文明时代的可持续发展自由贸易港。海南中国特色自由贸易港建设应基于未来数字经济时代的贸易新规则，争取率先进入“数字化”时代，以实现“换道超车”。鉴于全岛“零关税”“零补贴”“零壁垒”或实施全岛封关运作在短期内不具备完备的条件，应按照以点带面、逐步推进的原则，有序推动海关通关监管模式创新，逐步实现中国特色自由贸易港“高度自由、高度便利、高度法治”的建设目标。

关于中国特色自由贸易港的建设步骤，建议现阶段重点发挥洋浦经济开发区、博鳌乐城国际医疗旅游先行区等重大功能平台先导作用，通过简化海关监管流程、创新监管制度，赋予自由贸易港政策制度试点；充分利用现有海南省内的海关特殊监管区域已有基础设施和监管机制基础，积极开展监管制度创新。在自贸区向中国特色自由贸易港过渡阶段，重点围绕“三大领域”“五大平台”和“十二个重点产业”2，根据海南产业发展的需求逐步探索先行实施减税、免税等政策，初步建立正面清单，逐步过渡到负面清单，并不断扩大政策覆盖面，稳步向中国特色自由贸易港政策过渡，最终实现中国特色自由贸易港政策在海南的全覆盖。

关于建立相适应的海关通关监管模式，基于海南岛地域和经济发展特点，《国务院关于印发中国（海南）自由贸易试验区总体方案的通知》（国发〔2018〕34号）中“提升贸易便利化水平”部分，提出了“试行‘一线放开、二线高效管住’的货物进出境管理制度”。“一线放开、二线高效管住”监管模式，其方式和手段不同于现阶段常规的一线口岸海关监管，其主要内涵体现在以下方面。

2.1 关于“一线放开”

“一线”是指海南与境外之间。在一线环节取消或最大程度简化贸易管制措施，实施综合保税区的货物保税政策，对于非安全准入管制的进出口货物、物品最大程度简化海关审核手续，实行“企业自主声明＋规定期限备案＋有限检查”模式，税收征管、商品检验等非安全准入风险向后推移处置，并将登临检查、查验等环节顺应物流整体流动，开展“顺势监管”“后台监管”，在一线环节实现最大限度开放。同时，对于涉及安全准入管制（意识形态、民族宗教、生态环境安全、生物安全、卫生安全等）的进出口货物、物品等采取有效方式坚决守住底线，将各种危害和风险防堵于国门之外。因此，从表面上看，“一线放开”使得海关监管更加宽松，容忍度更高，但实际上对海关监管水平提出了新的更高要求。

2.2 关于“二线高效管住”

“二线”是指海南与我国内地之间。即货物、物品从海南进入内地的，海南视同出口，内地视同进口。属于海南本地产品（包括在海南加工增值超过某一比例的进口产品或发生实质性改变的），免征关税和进口环节税，不需交验相关许可证件；属于进境物资的，按照进口货物有关规定办理。内地收货人或其代理人向海南本地海关办理进口相关手续，海南发货人或其代理人在规定期限内向海关备案出口情况。

货物、物品从内地进入海南的，内地视同出口，海南视同进口。从内地进入海南的货物、物品，享受国家出口退税政策。内地发货人或其代理人向海南本地海关办理出口相关手续，海南收货人或其代理人在规定期限内向海关备案进口情况。从内地进入用于海南消费、使用的物资，免予征收出口关税，属于国家限制出口的不需交验相关出口许可证件；从海南运出境外的，海南发货人或其代理人按规定缴纳出口关税；属于国家限制出口的，还应交验相关许可证件。

“二线高效管住”是“一线放开”的基础和保障，“一线放开”的程度与“二线高效管住”的能力必须互相匹配。在“二线”管理上，海关在海南与内地主要货物通道上设立卡口；在海南非设关地，实施以地方政府牵头主导的综合监管机制，以信息化智能化监控手段为主要管理方式。

随着中国特色自由贸易港政策制度体系的实施，海南在关税、贸易管制等方面与国内其他地区间将形成政策落差。在利益驱使下，海南免税物资、管制物资回流至内地的风险加大。同时，与国内现有的其他自贸试验区不同，海南全岛区域内有大量居民，相关政策落差可能导致国外商品对相邻省份甚至我国相关产业带来一定冲击，易诱发利用海南作为跳板将进口商品走私到国内的风险。

因此，“二线高效管住”需做到：一是“二线”要坚决管住，但不能管得过“死”，要确保岛内与岛外运输工具、货物等顺畅流动，促进海南依靠岛外的资源实现更高水平的开放发展。二是要加强各监管执法部门的齐抓共管，形成综合治理机制，深化“联合激励、联合惩戒”的执法效果，促进营商环境法治化、国际化、便利化。三是要借助先进的科技手段，积极发展大数据应用，建设完善追溯管理系统，实现部门间信息共享，通过提升科技管理水平达到更加有效监管的目的。

3  建立“一线放开、二线高效管住”海关通关监管模式的相关措施

3.1 以程序简化和标准化为核心，优化通关流程。

以账册管理为手段，以风险防控为底线，在优化传统海关监管模式的基础上，进一步拓展监管时空，实现全流程全区域高效监管。结合海关全面深化改革2020框架方案，实行更加优化的“两步申报”申报方式及“两段准入”监管方式。参考香港除烟草、酒精等个别商品外均不设置关税壁垒的做法，在“一线”实施不分行业的“零关税”（即进口货物、物品不予征收关税和进口环节代征税）。建立完善国际贸易“单一窗口”，通过互联网采用网上服务、推广无纸化报关等方法，在国际通用通关监管手段基础上，推动建立报关领域的快速放行系统，实现企业凭舱单并向海关通关系统提交通关口岸安全准入监管环节所需文件和单证资料信息，除列入负面清单的货物外，凭舱单申报后可提离货物，不设置存储条件、加工流转、时限要求等限制，免予征收滞报金；优化舱单申报机制，通过舱单判别货物是否需要进行检疫，对属于卫生检疫和动植物检疫范围的入境货物，在进境运输工具卸货或下客前，开展风险综合分析和布控，指令下达至入境口岸的海关查验部门并在特定区域对货物、运输工具及其所载人员实施前置预防性检疫处理（包括检疫处理监管）。实施按照风险级别进行分类检疫。由海南进入内地，企业进行第二步申报并提交涉及税收征管、贸易管制、合格检验等监管需要的详细信息及单证。各监管部门在通关不同环节实施自动监管，实现跨关境的申报、审核、验放，打造通关过程中分工负责、互相配合的高效监管链条。

3.2 强化“二线”物流监控能力，提升口岸监管信息化智能化水平

在海南与我国内地的货物通道实施卡口管理，视同其他对外开放口岸进出口的货物，纳入全国海关通关一体化管理，实施常规监管。借鉴新加坡PortNet、CITOS3等系统组成国际航运中心信息平台实现全程无纸化运作的模式经验，通过对进出岛运输工具加装RFID4等方式，对进出岛运输工具进行全方位、可视化监管。在舱单提前、如实申报的基础上，尊重并利用进出岛物流的固有规律，对进出岛货物实施“顺势查验”，将海关查验施检逐步融入口岸物流之中，做到最大限度地不干扰、不打破进出岛物流。配备信息化物流管理系统及与之相配套的智能卡口系统，实现海关对卡口的“无人值守”模式。由卡口通道前端设备自动读取和识别集装箱号、车牌号等，系统自动调阅相关通关数据，对口岸货物的进、出、转、存实行动态化、信息化管理，实现信息自动比对、分析，自动预警和自动抬杆放行，提高物流效率。探索建立物流信息采集体系，利用视频监控、识别传感、GPS和GIS5跟踪、自动分拣等技术收集运输信息与码头前沿作业、仓储作业情况，实现口岸物联网与风险信息数据采集通道的全面对接融合。

3.3 建立完善风险综合防控体系，筑牢海南中国特色自由贸易港安全稳定根基

建立“一线”准入和准入后风险防控制度，完善与海南中国特色自由贸易港相关产业发展相适应的风险态势分析和预警防控机制，强化进出境安全准入管理。以计算机网络技术、数据库技术、安全技术为推动力量，对海关监管大数据信息数据进行快速、高效的相关性分析。优化通关管理系统，对进出口的货物按品名、规格、原产地、价格、监管证件等申报要素，以及企业的经营货物种类、贸易地区、定价方式、付汇情况等信息进行采集并数据化，科学运用数据模型，强化“一线”安全准入防控有效性。打破海关各部门间监管信息制约，建立完善情报信息综合分析系统，依据已判别的风险信息和已掌握的相关违规违法情况，提升风险信息提示的准确度，实现风险防控信息数据的整合统一、集约高效利用。明确界定海关与地方政府打击走私主体责任，做到力量到位、措施到位，切实严厉打击设关地和非设关地、海上的走私活动，防止海南成为内地及东南亚地区走私活动的“跳板”，坚决将危害国家安全、社会稳定、人民生命健康和生态环境的各种传统及非传统安全威胁拒之于国门之外。

3.4 加强自贸港建设的统筹联动和配套保障

海南自贸港建设涉及政策面广，职能分布在财政、商务、金融、公安、交通等各个领域，海关仅为责任部门之一。因此，需加强顶层设计，形成改革合力。要建立完善相关职能部门和第三方研究机构参与的政策研究论证和改革效果阶段性综合评估机制，及时考评自贸港建设带来的政治效果、经济效果、社会效果、生态效果。要着力完善配套保障建设，加强无人机、机器人、便携/手持式设备等在货物监管等方面的配备与应用，对5G网络、大数据、云计算、区块链、智能装备、移动终端等新技术在海关监管领域的应用开展研究，全面提升海南现有海港、空港的开放能力和运转能力。统筹推进国际贸易“单一窗口”建设，积极配合海南社会管理信息化平台建设。积极完善法治保障，配合做好海南自由贸易港法的研究立法工作，及时研究提出“立、改、废、释”意见建议，助力海南打造法治化、国际化、便利化的营商环境。

1中央12号文件：《中共中央国务院关于支持海南全面深化改革开放的指导意见》

2三大领域：指的是旅游业、现代服务业、高新技术产业；五大平台：指的是国家南繁科研育种基地、国家热带农业科学中心、全球动植物种质资源引进中转基地、国家深海基地南方中心、航天领域重大科技创新基地；十二个重点产业：指的是热带特色高效农业、互联网产业、医疗健康产业、现代物流业、海洋产业、金融服务业、会展业、教育文化体育产业等。

3PortNet：全球首个全国范围内的航运B2B系统，该系统连接整个航运界涉及用户，服务超过9000家综合性用户；CITOS：Computer Integrated Terminal Operating System，称为“计算机综合码头作业系统”，可通过集装箱物流链进行全角度港口操作，能全时段、近距离聚焦设备和集装箱。

4RFID：radio frequency identification称为“射频识别”，一种非接触式的自动识别技术。它通过射频信号自动识别目标对象并获取相关数据，识别工作无须人工干预。RFID技术具有条形码所不具备的防水、防磁、耐高温、使用寿命长、读取距离大、标签上数据可加密、存储数据容量大、存储信息更改便捷等优点。

5GIS: Geographic Information System称为“地理信息系统”，是一种特定的空间信息系统，是在计算机硬、软件系统支持下，对整个或部分地球表层（包括大气层）空间中的有关地理分布数据进行采集、储存、管理、运算、分析、显示和描述的技术系统。

参考文献

[1]《海南探索建设中国特色自由贸易港的初步设想》 作者：迟福林等.