武 剑¹

摘 要 新时代推进海关制度创新和治理能力建设的目标，是打造先进的、在国际上最具竞争力的监管体制机制。本文论述了创新海关AEO互认制度对于推进海关制度创新和治理能力建设的重要意义、实践及成效。为在更大范围、更宽领域、更深层次上发挥海关AEO互认制度的作用，本文认为可以着重从推动海关AEO互认立法升级、强化协同治理等方面，探索海关AEO互认制度全面实施的新路径。

关键词 治理能力;AEO互认;信用管理

 Study on AEO Mutual Recognition System of Customs from the Perspective of Customs Governance Capacity Modernization

WU Jian¹

Abstract In the new era, the goal of promoting the customs institutional innovation and governance capacity building is to build an advanced and most competitive supervision mechanism in the world. This paper discusses the significance, practice and effect of innovating AEO mutual recognition system to promote the customs institutional innovation and governance capacity building. In order to give full play to the role of the customs AEO mutual recognition system in a wider range, in a wider range and at a deeper level,this paper believes that we can explore a new way to fully implement the customs AEO mutual recognition system from the aspects of promoting the upgrading of customs AEO mutual recognition legislation and strengthening collaborative governance.

Keywords Governance  capacity; AEO mutual recognition; credit management

党的十九届四中全会明确提出，推进国家治理体系和治理能力现代化是全党的一项重大战略任务^[1]。2020年全国海关工作会议指出，要大力推进海关制度创新和治理能力建设。海关制度创新和治理能力建设是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，对于建设新时代富有中国特色的社会主义新海关，以及更好服务我国高水平开放高质量发展意义重大。

新时代推进海关制度创新和治理能力现代化建设的重要战略目标,是着力打造先进的、在国际上最具规模和竞争力的海关监管治理体制和机制。近年来，海关大胆改革创新，在一些重点领域和关键环节改革取得重大突破，治理能力现代化取得长足发展。在海关各种制度创新中，本文认为创新海关AEO（Authorized economic operator，经认证的经营者）互认制度对于推进海关制度创新和治理能力建设具有重大的理论意义和现实价值，是需要重点研究的领域。

1  创新海关AEO互认制度的重要意义

海关是国家进出关境监督管理机关。通过创新海关AEO互认制度，有利于完善国家治理体系，提升国家治理能力现代化。

1.1 顺应国际海关组织制度变革新趋势

面对国际贸易安全新形势和新矛盾，为加强各国海关应对安全挑战的能力，2005年6月世界海关组织（WCO）通过了《全球贸易安全与便利标准框架》（以下简称《标准框架》），其核心内容就是AEO制度。根据定义，以任何一种方式参与货物国际流通，并被海关当局认定符合世界海关组织或相应供应链安全标准的一方即为经认证的经营者（AEO）^[2]。

WCO倡导对信用状况、守法程度水平较高的企业实施认证，对通过AEO认证的企业给予通关便利等一系列优惠制度安排。AEO制度旨在加强经营者在信用管理体系中的参与度，减少监管成本，提高贸易效率，确保贸易安全，促进实现《标准框架》的目标。目前，AEO制度已被许多国家和地区认可和引入，是维护供应链安全和促进贸易便利的重要国际通行制度。

AEO互认已成为世界海关开展国际合作的重点项目。截至2019年7月底，WCO的183个成员中，已有170个成员签署了《标准框架》意向书，77个成员建立了AEO制度，成员间相互签署的AEO互认安排达73个^①。AEO是海关授予企业的一种认证资格，企业经过AEO认证后，可享受额外的便利化措施，如简便的通关和查验流程等。2016年5月，新版《欧盟海关法典》（Union customs code）修改的主要内容之一就是完善AEO制度。开展AEO互认合作，也是WTO《贸易便利化协定》规定的成员应当履行的义务之一。

1.2 契合构建以信用为基础的监管新机制

北京大学中国政治学研究中心主任俞可平等学者认为，公共权力运行的制度化和规范化、民主化、法治、效率、协调是衡量一个国家治理体系现代化的五个标准^[3]。法治与信用是市场经济的两大基石，契约精神是现代法治的基石。2019年国务院办公厅印发的《关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见》中提出，以加强信用监管为着力点，创新监管理念、监管制度和监管方式，建立健全贯穿市场主体全生命周期，衔接事前、事中、事后全监管环节的新型监管机制^[4]。

新时期打造先进的、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制，与我国构建以信用为基础的新型监管机制一脉相承。海关信用管理制度以AEO制度为核心，进一步促进市场主体依法经营，统一社会信用体系代码，维护市场正常秩序，进而形成国际互认、共享信用信息、守信联合激励和失信联合惩戒等一系列科学实践。

1.3 拓展我国对外开放的新途径

当今世界面临百年未有之大变局，全球动荡源显著增多，世界经济增长持续放缓，贸易保护主义和单边主义持续蔓延，尤其是当前席卷全球的新冠肺炎疫情重创了世界经济。面对严峻的挑战和危机，中国海关能否创新制度，提升治理能力现代化，抓住机遇、显现担当是一个重大考验。

AEO制度在各个国家和地区海关及商界备受瞩目，AEO资质已成为全球贸易的“绿色通行证”。2019年，在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上，习近平主席指出，要加快推广经认证的经营者（AEO）国际互认合作^[5]。2019年中国完成与12个国家AEO互认安排磋商或签署工作，互认国家和地区累计42个，占已签署协议数量的19.2%，其中包括18个“一带一路”沿线国家，目前互认安排签署数量居世界第一位^②。中国海关通过推动AEO互认制度，积极促进以“一带一路”建设为重点服务全面开放新格局意义重大。

2  海关AEO互认制度的实践及成效

我国自2008年正式开始推进国际海关AEO互认合作以来，海关不断学习和总结其他国家和地区海关AEO互认制度的经验，持续完善自身AEO互认制度。

2.1 海关AEO互认制度体系不断完善

2008年，海关总署发布了《中华人民共和国海关企业分类管理办法》（海关总署令第170号），标志着中国海关建立了AEO制度，正式开始推进AEO国际互认。目前，海关根据外贸企业信用状况将企业分为不同等级：AEO 认证企业（含高级认证、一般认证）、一般信用企业和失信企业。十多年来，海关AEO制度历经数次修订完善，直到现行的《中华人民共和国海关企业信用管理办法》（2018年5月1日实施，以下简称《信用办法》），形成了具有中国特色的海关信用管理制度体系。

该体系将国家信用体系建设要求与世界海关组织的AEO制度相结合，同时与《信用办法》相配套的还有《海关认证企业标准》（通用标准+适用不同企业类型的认证标准）等10余个规章制度。特别是机构改革以来，信用管理制度深度融合，形成了新海关统一的企业信用管理制度。海关依据《信用办法》与其他国家和地区开展AEO互认，并给予互认企业通关便利，明确规定认证企业（高级认证企业和一般认证企业）是中国海关经认证的经营者(AEO)。

2.2 海关AEO互认制度更加标准化

(1) 不断完善并规范AEO互认相关协议文本，打造《AEO互认合作行动计划》《AEO互认合作路线图》《AEO制度比对表》《AEO互认安排》等标准模板，并在国际海关AEO互认过程中“以我为主”开展互认磋商。

(2) 创建AEO互认实施规范，发布了中韩、中欧等10个AEO互认实施公告。在WCO成员中首创开展互认效益评估的新模式，AEO实施流程越来越标准化、规范化。

(3) AEO互认经验更加丰富，互认进程从最初需要数年多轮次磋商，到目前1～2年即可完成磋商。最快的中乌（拉圭）AEO互认，从接触到签署仅用时6个月。

(4) 中国海关话语权和影响力不断扩大，牵头起草的《世界海关组织“经认证的经营者”（AEO）互认实施指南》2018年6月正式实施，打破了以往由欧美国家垄断制定规则的惯例。

2.3 AEO企业获得感不断增强

(1) 高级认证企业通关便利日益显现。虽然我国高级认证企业只占进出口业务企业总数（40余万家）约0.68%，但进出口总值已占全部的32.82%。按照《信用办法》的规定，高级认证企业可享受免除担保、适用较低查验率、出口提前申报、优先通关等诸多通关便利。以查验为例，2019年全国海关高级认证AEO企业进出口平均查验率为0.74%，分别比一般认证企业和一般信用企业低63%和73.76%^③。

(2)国外AEO企业在国内可以互相承认便利，主要措施包括有效减少进口查验、便捷通关和单证审核、非常时期优先通关等措施。例如，2019年中国海关对互认国家和地区的AEO企业比同期国外非AEO企业出口至中国货物的平均查验率（4.38%）低71.01%^④。

(3)高级认证企业在国内享受相关部门联合激励措施。2016年海关总署联合国家发展改革委等39个部门签署了《关于对海关高级认证企业实施联合激励的合作备忘录》，可以享受税务缩短退税时间、环保减少监管频次、国家发展改革委和财政部优先予以项目审批以及简化程序、绿色通道等49项多部门联合激励措施。

3  海关AEO互认制度全面实施的新路径

通过多年的摸索和实践，海关AEO互认制度成效显著，但仍然存在一些问题需要关注和解决。为在更大范围、更宽领域、更深层次上发挥海关AEO互认制度的作用，本文认为可以从推动海关AEO互认立法升级、强化协同治理等方面探索海关AEO互认制度全面实施的新路径。

3.1 完善顶层设计

目前，我国的AEO制度主要依靠海关总署的部门规章推行，未建立起相应的法律体系。本文认为，可以借鉴欧盟和其他发达国家AEO制度设计和实践经验，把AEO制度上升到国家立法层面。

(1)提升海关AEO互认制度法律层级，以《中华人民共和国海关法》修订为契机，将海关AEO互认制度写入其中，合理对接国际规则，避免法律冲突，从法律层面保障AEO制度的执行和推进实施。

(2)扩大AEO企业数量，明确规定获得各层级AEO资格的经营者所享有的便利化利益，鼓励国际贸易供应链上符合规定的所有企业积极申请AEO资格。

(3)借鉴《欧盟海关法典》，对不同等级的AEO企业实行严格的梯度化管理。欧盟将AEO成员分为三个等级：AEO C、 AEO S、 AEO F^⑤，其AEO申请的条件各不相同，所享受的通关便利化程度也不同。而一旦有企业变成失信企业，海关则加强对其布控和重点查验^[6]。在关注海关通关便利化的同时，更注重企业是否采取充分的保障措施来增强供应链的安全指数。海关可以将更多的资源投入到非AEO认证的货物防控中，延展海关监管时空，使安全准入风险防控更具有针对性和有效性，大大降低了监管成本。

通过提升AEO立法层级，能够保证AEO制度在海关各部门中得到有效实施，进而提升海关治理能力现代化。

3.2 进一步提升企业获得感

(1) 以企业信用为基础，结合海关大数据，为企业“精准画像”。同时，大力推动海关各相关部门落实信用差别化管理措施，在有效监管的基础上，为AEO企业提供更加便捷高效的服务。

(2)积极履行AEO互认承诺，并借助WTO、WCO平台，通过与其他国家和地区开展AEO互认效益评估、召开国际研讨会、联合说明会、加大媒体宣传等形式，努力发出中国声音，带给更多企业便利措施。

(3)建立企业培育信息库，筛选资信好、管理规范的企业进行重点培育。深入落实认证企业减少查验、优先办理、免除担保、绿色通道、简化手续、缩短时间、专人协调、优先改革试点等AEO硬核红利，实现认证企业“守信走遍天下，失信寸步难行”，切实提升AEO企业获得感。

(4)进一步扩大国际互认，由双边互认向区域多边互认发展。实际上，AEO国际互认合作的实质是各个国家和地区的海关对接AEO认证标准、程序并进行统一。本文认为，应继续加快推进与“一带一路”沿线国家、重要贸易国家和地区的AEO互认工作。目前，南美四国、欧亚经济联盟等已经实现区域AEO互认，我国也应积极探索开展“一对多”区域AEO互认模式，加快AEO互认步伐。

3.3 全面把好AEO认证质量关

(1) 重视动态评估。通过HZ2011、HLS2017、HQ、金关二期海关情报系统、保税业务监控分析系统、关税分析系统等，多维度调取进出口数据。通过企业自查、企业与海关数据核碰分析，及时了解企业生产经营、进出口动态，实行预警式认证。优化整合舱单、海廉、JC系统、H2010数据，根据舱单、加贸、进出口等数据变化情况，对企业进行综合分析，实现自动提示。

(2) 加大回溯评估。转变单纯的认证标准符合性审核，改为分类考核、区别评价和横向类推的关联式认证。以背景分析确认的风险为导向，锁定认证关键点，预设重点认证对象，确定认证内容和方式。

(3) 创新培育模式。统筹认证资源，通过动态监控、预警提示、在线咨询和实地辅导等多种形式，扶持促进外贸新业态、新模式发展，加快推进对快件行业、跨境电商等非传统监管领域的信用培育工作。另外，加强企业的AEO认证制度建设，督促认证企业将优化的流程固化到制度中，并有效执行。

3.4 提升科技应用能力

(1) 加大物联网、大数据、云计算和人工智能等新技术手段的运用。当前，AEO认证企业大部分已实现ERP信息化管理，海关搭建以区块链技术为支撑的API应用程序并将其嵌入企业端计算机，将ERP等企业端系统中涉及海关监管所需的生产、财务、物流、经营管理数据实时传输至海关大数据池(GBase)。建立“认证+区块链”网络，通过对获取的非结构化数据进行实时数据化处理，并以企业进出口违法违规行为特征，构建风险预警模型，通过可视化监控平台等系统的智能监控，及时发现认证企业存在的风险。

(2) 建立“AEO+数据信息库”。建立海关认证信息存储库，包括企业资料库（认证企业的简介、认证问题、照片等信息）、认证问题库（汇总认证问题、易扣分项、认证特点）。

(3) 推进AEO企业差别化管理措施落地。定期公布高级认证企业查验查获情况，推动信用管理措施落实。为企业量身设计目标整改清单，规范企业运营管理和实际操作，持续纠正企业制度、执行“两张皮”、内审环节缺失、供应链安全管理缺少等通病。

(4) 充分鼓励与供应链安全相关的主要技术发展与应用，如“安智贸”相关技术、智能集装箱、集装箱电子封志、集装箱跟踪与定位等技术，鼓励企业应用先进技术。将通关过程中实际的单证流、货物流、资金流等数据汇入海关大数据池，形成数据底账，海关相应采取针对性的监管措施，把走私违规、虚假贸易的风险降到最低。

3.5 大力培养AEO专家队伍

(1) 建立专家型认证队伍。以关检业务融合为契机，加快促进海关认证资质人员深度融合，鼓励更多评审员或认证人员考取双资质。本文认为可设立海关AEO中心，组建AEO认证专家库，并通过跨关区联合认证、关区内交叉认证、实地观摩、专业培训、与各国海关加强经验交流、定期举行AEO研讨，持续培养和壮大专业知识过硬的AEO专家团队。

(2) 创新AEO认证培育方式。采用“地方政府+海关”、线上培育、认证前培育、企业高管面谈、管理层宣讲及实操人员“一对一”辅导等分级式培育方式，同时开设“专享课堂”，为新技术、新产业、新业态、新模式的企业开展个性化认证辅导。

(3) 由单纯执法向普法、合规转变。充分发挥协调员作用，将认证工作与合规管理相结合，通过上门“体检”，协助违规企业查找问题症结，促进企业健康合规发展。

(4) 有效防控风险。采取认证企业、认证关员双随机模式，加大认证风险防控力度。

3.6 强化协同治理

AEO制度作为我国海关信用管理的重要制度安排，是我国社会信用管理体系的组成部分，因此要加快推进海关企业信用管理制度与社会信用管理体系接轨。

(1)海关应积极参与国家信用体系建设，加大与国家有关部委协同治理力度，细化并落实国家联合奖惩机制合作备忘录的各项具体措施。AEO认证企业如有违法失信、严重危害外贸公平秩序的行为，执法机关应加大处罚力度，以增强震慑力。

(2)推动信息共享和联合执法制度建设。打破各部门间的“数据孤岛”“数据壁垒”，加紧建设统一的企业信息系统，最大程度融合供应链上各个企业和业务部门信息，做到“耳聪目明”。建立海关与商务、市场监管、税务、交通、外汇、行业协会等部门管理信息的资源共享和集约运用，综合评估和动态调整AEO企业信用等级，让企业切实享受到优惠措施。

(3)创新管理理念，构建交互式的关企合作伙伴关系。整合海关各部门、各业务环节的企业信息，充分运用客户协调员制度，帮助AEO企业解决通关疑难问题，动态评估认证企业，开展靶向服务和动态保障，实现“客户导向式”服务。

4  结语

综上所述，通过对海关实施AEO互认制度取得的成效进行有效分析，本文认为可通过完善顶层设计、进一步提升企业获得感、提升科技应用能力等路径，完善和推进构建以信用为基础的海关监管新机制，进而促进新时代海关制度创新和治理能力现代化建设。

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作者简介：武剑（1971-），男，汉族，辽宁人，研究生，现任北辰海关副关长，主要从事海关稽核查、企业信用管理等工作，E-mail:1392023372@139.com

1.北辰海关  邮编  300405  1.Beichen Customs, Tianjin  300405

^①数据引自《海关总署企管司关于推进国际AEO互认工作有关情况的报告》，企管司政策研究。

^②数据引自2020年全国海关工作会议上的讲话，2020年1月16日。

^③ ④ 数据引自《海关总署企管司关于推进国际AEO互认工作有关情况的报告》，企管司政策研究。

^⑤欧盟AEO企业的三个等级:AEO C  (C指Customs simplifications,通关便利化)适用于以通关便利为主要目标的经营者;AEO S (S指Security certificate,安全认证)除了可获得第一种AEO C企业的通关便利化外，还可获得各类与安全有关的通关利益;AEO F  (F指full,全部利益）是结合前两者特点的AEO类型。

参考文献 

[1]中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定[M].北京:人民出版社, 2019:44-45.

[2]万曙春.欧盟AEO立法实践及对我国的借鉴意义[J].海关与经贸研究, 2017, 38(04):74-87.

[3]俞可平.民主是现代国家治理体系的本质特征[J].山东人大工作, 2014(02):61.

[4]国务院办公厅.国务院办公厅关于加快推进社会信用体系建设构建以信用为基础的新型监管机制的指导意见[J].中国信用, 2019(08):16-18.

[5]中华人民共和国主席习近平.齐心开创共建“一带一路”美好未来——在第二届“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的主旨演讲[N].人民日报, 2019-04-27(3).

[6]杜玉琼.我国海关AEO制度实施的困境与路径[J].四川大学学报(哲学社会科学版), 2018(06):183-189.

（文章类别：CPST-A）