楼佳蓉¹

摘 要 近年来，走私刑事移送行政处罚案件数量呈增长趋势。本文结合案例指出走私刑事移送行政处罚案件存在执行难问题：延期或分期履行行政处罚存在一定执法缺陷，当事人以各种方式逃避处罚、对境外当事人的执行面临困难等。进行原因分析后提出相关应对措施：立法上探索建立行政执行和解制度，执法上加强对当事人财产追踪控制，刑事认罪认罚制度推及至行政处罚，探索行政财产保全措施，海关积极融入社会信用体系建设等。

关键词 走私刑事移送行政处罚案件；执行难；应对

 The Difficulties and the Countermeasures in Execution of Smuggling Cases of Criminal Transferred to Administrative Punishment

LOU Jia-Rong¹

Abstract In recent years, smuggling cases of criminal transferred to administrative punishment have been increasing. Combined with the cases, this article illustrates the difficulties in execution of smuggling cases of criminal transferred to administrative punishment. There are some defects in law enforcement in delay or installment of administrative penalty fulfillment, some litigants avoid punishment in various ways, and we are facing difficulties in the execution of foreign litigants. After analyzing, we propose countermeasures accordingly. In legislation, exploring the establishment of an administrative reconciliation system. In law enforcement, strengthening the control of the litigants’ property. The system of criminal confession and punishment should be extended to administrative one. For Customs, property  preservation should be explored in administrative enforcement, and actively integrated into the construction of the social credit system.

Keywords Smuggling cases of criminal transferred to administrative punishment; difficulties in execution; countermeasures

近年来，走私犯罪案件数量呈大幅增长趋势，2019年海关缉私部门立案侦办走私犯罪案件4198起，同比增长16.8%。而随着《中华人民共和国刑法修正案》的不断调整以及办理走私犯罪案件相关司法解释的出台，对犯罪情节轻微、危害后果不大的走私犯罪案件及部分涉案犯罪嫌疑人，检法机关更多趋向于不予刑罚，建议移送行政处罚。但由于刑罚与行政处罚在立法理念、制裁性质及惩罚程度等方面的差异，走私刑事移送行政处罚案件面临执行难问题，不但削弱刑法的打击犯罪功能，而且对海关缉私行政执法工作产生不利影响。为进一步加大对走私刑事移送行政处罚案件的执行力度，本文对此类案件的执行难问题及应对建议进行初步探讨。

1  走私刑事移送行政处罚案件的概念及特点

《中华人民共和国刑事诉讼法》第一百七十七条规定“对于犯罪情节轻微，依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的，人民检察院可以作出不起诉决定。……对被不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。”《公安机关办理刑事案件程序规定》第一百八十三条规定“经过侦查，发现具有下列情形之一的，应当撤销案件：……（二）情节显著轻微、危害不大，不认为是犯罪的；……对于经过侦查，共同犯罪案件中部分犯罪嫌疑人不够刑事处罚的，应当对有关犯罪嫌疑人终止侦查。”从上述条款规定来看，走私刑事移送行政处罚案件，是指以走私犯罪刑事立案的案件，缉私侦查机关或人民检察院对其中犯罪情节轻微、危害不大的，不认为是犯罪或者不需要判处刑罚、免除刑罚的，由侦查机关终止侦查、撤销案件，或者由人民检察院作出不起诉决定后，认为有必要给予走私违法单位或个人行政处罚的，将案件移送海关行政执法部门进行处理的案件，一般具有以下特点：

一是处罚对象为单罚。走私刑事案件为单位犯罪时，刑罚实行“双罚”，即处罚对象包括犯罪单位及其直接负责的主管人员和直接责任人员；而移送行政处罚后，则实行“单罚”，即处罚对象为实施走私行为的法人或者其他组织，不再追究直接负责的主管人员和直接责任人员的法律责任。走私刑事案件为个人犯罪时，移送行政处罚后亦为“单罚”自然人。

二是执行标的比较单一。走私刑事移送行政处罚案件的执行标的主要限于物、财产。《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》第九条和第五十六条分别规定，“实施走私行为，应当没收走私货物及违法所得，可以并处罚款”“有关货物、物品、走私运输工具无法或者不便没收的，海关应当追缴上述货物、物品、走私运输工具的等值价款。”

三是多以财产罚作为惩罚手段。一般以“没收走私货物、物品或违法所得，追缴等值价款，处罚款”等财产罚作为手段，极少数情况下才进行资格罚。

2  走私刑事移送行政处罚案件执行难的问题现状及难点

近年来，走私刑事移送行政处罚案件数量逐渐增多，但是此类案件往往存在当事人逾期不履行行政处罚决定的情况，申请法院强制执行的比例较高，行政处罚执行难问题凸显。

2.1 当事人延期或分期履行行政处罚存在一定执法缺陷

《海关行政处罚实施条例》第六十一条规定“当事人确有经济困难，申请延期或者分期缴纳罚款，经海关批准，可以暂缓或分期缴纳罚款。”《中华人民共和国海关办理行政处罚案件程序规定》第七十六条亦有类似规定，即申请延期或分期履行的仅针对“罚款”。而走私刑事移送行政处罚案件处罚时“在无法或者不便没收走私货物及违法所得时，应当追缴等值价款”，“追缴等值价款”往往数额巨大，案件执行时，会碰到当事人主观愿意履行行政处罚决定，但因经济困难等客观因素履行能力不足的情况。为实现执法效果与社会效果的统一，《海关行政案件审理工作规程（暂行）》第五十三条规定“对当事人申请延期或者分期缴纳罚没款项的，审理部门应当进行审查，对于确有经济困难或者其他特殊原因的，经关长批准后，当事人可以延期或者分期缴纳罚没款项”，执法实践中也存在批准当事人提出的申请延期或者分期缴纳罚没款项（包括追缴等值价款、违法所得、罚款等）的现状。问题在于，行政机关内部规范性文件对法规条款作扩大解释显然不合适，在案件执行中海关批准当事人延期或者分期缴纳罚没款项实际缺乏上位法支持，存在执法缺陷。

另外，关于延期或分期履行行政处罚的期限也值得商榷。《海关办理行政处罚案件程序规定》第七十七条规定“同意当事人延期或者分期缴纳罚款的，执行完毕的期限自处罚决定书规定的履行期限届满之日起不得超过180天。”但相关法律法规对延期或分期缴纳罚款的时限并没有明确规定，那么对于确有经济困难的善意当事人，延期或分期履行的期限能否突破180天？在办理某公司走私日化品案时，当事人提出因企业经济困难申请12个月的分期缴纳计划，且如实按月缴纳分期款项，但因其无法在180天内全部履行行政处罚决定，海关向法院申请强制执行。客观上，既影响了行政执行效率，又打击了当事人的履行积极性，对后续执行产生不利影响。

2.2 当事人通过变更法定代表人、转让股权、实际负责人离职等方式逃避行政处罚

在办理深圳某公司、宁波某公司走私进口纸尿裤等货物一案时发现，上述两家公司为逃避行政处罚，在人民检察院对其作出相对不起诉决定后，均变更了法定代表人，并将公司相关股权转让给他人，其中宁波某公司的走私行为实际负责人已离职。尽管当事人主体不因法定代表人变更、公司内部股权变动而发生变化，但当事人企业只有一个空壳，无法联系到实施具体走私行为的实际负责人和直接责任人员，现法定代表人、股东等人均对走私行为不知情，个别人员抗拒情绪较重，行政执法调查取证困难。面对法定代表人变更、走私实际负责人或直接责任人员离职等现状，《海关行政处罚实施条例》第五十九条关于“阻止受海关处罚的当事人及其法定代表人、主要负责人出境”的规定也名存实亡，无法约束实施走私行为的实际负责人或直接责任人员，即使向法院申请强制执行也难有效果^[1]。由于行政执法手段较为单一，缺乏刑事执法的强制力和震慑力，走私刑事移送行政处罚案件一旦出现上述情况，就无法达到打击走私违法行为的目的。

2.3 当事人恶意转移资产、故意拖延履行或因经营恶化导致执行难

走私犯罪案件当事人慑于刑罚威力，会配合侦查部门认罪认罚并退缴违法所得等，很可能因犯罪情节轻微、危害后果不大而不起诉，移送行政处罚。由于行政处罚的经济罚力度大，相当一部分有履行能力的当事人抗拒、规避甚至逃避行政处罚。办案实践中，有当事人一收到检察院不起诉决定就停止经营、恶意转移资产，将所有业务和资产转移至另一新注册成立的公司，案件执行阶段当事人没有可供执行的财产，在缺乏充分证据证明新注册成立公司与该违法公司有直接关联的情况下，海关无法对新公司采取措施。也有当事人在接到行政处罚决定后即无法联系，故意拖延导致执行难。此外，目前国际贸易形势严峻，国内经济下行压力增大，个别以前经营状况良好的当事人因经营不善、民事纠纷导致背负巨额债务，无力履行^[2]。如某公司走私进口橄榄油案的当事人，在刑事案件阶段财务良好且缴纳了一定担保金，但由于经营不善，在一年内因民事纠纷被多家银行和债权人申请财产保全，直接导致其在行政处罚执行阶段无财产可执行，即使海关向法院申请强制执行，亦需待其民事案件执行分配完毕后，才能顺位至行政案件，执行效果较差。

2.4 对境外、异地当事人的执行遭遇较大困难

当前，走私人员地域、国别属性更趋复杂，在办理走私刑事移送行政处罚案件时，海关缉私行政部门很难在第一时间掌握当事人信息，特别是自然人的身份信息、出入境信息等，且海关能采取的行政强制措施非常有限，一旦境外当事人消极执行，就会陷入行政执法难以开展的局面。在办理安某低报价格走私进口葡萄酒案中，发现安某已加入法国国籍，在刑事侦查期间安某被解除取保候审强制措施后即离开中国国境。案件移送行政处理后，因当事人迟迟不到案难以开展工作。进入执行阶段后，安某又以不在国内为由且不授权委托他人代其履行，消极执行，经海关行政执法人员多次催促、宣讲政策后才于数月后委托他人前来执行。另外，由于当前整体社会信用体系和信息共享机制不够完善，海关缉私行政部门无法完全掌握当事人特别是异地当事人的企业运营、资产负债情况及司法信息等，在行政执法资源有限的情况下，对异地当事人可执行财产的调查工作较难开展，异地执行遇到瓶颈。

3  走私刑事移送行政处罚案件执行难的原因分析

3.1 延期或分期履行行政处罚的申请对象、履行期限在立法和执法中存在争议

如上文所述，《中华人民共和国行政处罚法》《海关行政处罚实施条例》等规定准予延期或者分期缴纳的均为“罚款”。那么，对于追缴等值价款等行政处罚决定，海关能否批准“延期或分期缴纳”？立法层面存在空白。对于延期或分期履行期限相关法律法规没有明确规定，《中华人民共和国行政强制法》第五十三条“期限届满之日”是否包含延期或者分期缴纳的期限？当事人部分履行，但在延期或分期期限届满后未完全履行行政决定的是否认定为“不履行行政决定”？在执法中有一定争议，实践中法院亦没有明确答复。

3.2 刑事办案周期较长，使海关行政部门对当事人信息和财产控制存在滞后性

由于走私刑事移送行政处罚案件要历经侦查、审查起诉等漫长程序，待移送行政处理再去查明当事人信息和财产往往为时已晚。一般来说，对当事人财产罚承担能力的最佳证明时间是在侦查阶段，但侦查阶段重视对走私货物、违法所得、犯罪作案工具等追缴，容易忽视对经营状况、可能涉案财产的查明控制^[3]，一旦刑事办案周期过长就会给当事人转移资产、变更注销、实际负责人离职等提供可趁之机，导致案件移送行政处理后出现各种不良变化，行政处罚易失去针对性。

3.3 行政办案阶段缺乏有效的强制措施

自《中华人民共和国行政强制法》实施以来，海关的财产保全措施十分有限，仅能扣留涉案财物，不得扣留与违法行为无关的财物。海关行政办案中，违法货物无法或不便扣留的，如果当事人不愿意主动提供担保，海关既无权强制向当事人收取担保，也无权扣留与违法行为无关的财物，同时又缺乏有效措施阻止当事人转移资产。因此，一旦当事人缴纳的保证金不足以抵扣所追缴等值价款或者罚款时，案件执行就陷入僵局，即使可以申请法院强制执行，亦流于形式。另外，海关虽然可以对违法当事人的法定代表人、主要负责人采取阻止出境措施，但在案件移送行政处理之前，如果当事人法定代表人变更、负责人离职或者已实际出境，该措施不具有可操作性。

3.4 社会信用体系、信息共享机制不完善困扰执行

执法实践中，不少当事人采取隐匿、转移财产或者其他消极方式对抗执行，由于我国社会信用体系起步较晚，法律法规和失信惩戒机制不健全，对失信当事人的调控能力和震慑力不足。虽然近年来海关缉私部门不断加强与公检法机关、银行等各个部门的合作，但实践中信息共享机制不完善，财产查控手段有限，各部门联系配合还不够密切规范，无法及时掌握当事人信息和采取有效措施，对异地当事人也很难采取委托调查取证或委托执行等。

4  解决走私刑事移送行政处罚案件执行难的应对建议

4.1 从立法层面探索建立行政执行和解制度，规范延期或者分期履行行政处罚的申请对象及期限

《中华人民共和国行政强制法》第四十二条规定行政机关实施行政强制执行时，行政机关可以在不损害公共利益和他人合法权益的情况下，与当事人达成执行协议。根据上述理念，行政机关在执行过程中是有和当事人达成执行协议的“自由裁量权”，那么海关行政案件执行时也可以参照上述理念建立执行和解制度。与申请法院强制执行相比，行政案件执行中的和解协议更有利于节约行政司法资源、提高行政效率，能更好地实现执法效果和社会效果的统一。实践中有法院在准予强制执行后，促成海关缉私行政部门与当事人达成和解，由当事人分期履行缴纳“追缴等值价款”的行政处罚决定。笔者建议，修订相关海关法律法规条款，明确对确有经济困难的当事人，“追缴等值价款”可以参照“罚款”申请延期或者分期缴纳。另外，建议对延期或者分期的期限适当延长，只要该期限是合理的（如给予1年期限）、不违反公序良俗的。而且海关批准当事人延期或者分期履行行政处罚，即表明海关已依法变更了原行政处罚决定的履行期限，在该期限届满后当事人仍不履行的，可向法院申请强制执行，是符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》（法释〔2018〕1号）第一百五十六条中关于“逾期申请强制执行的，有正当理由”之规定。

4.2 刑事侦查阶段加强对当事人财产的追踪控制，提高对案件的预见能力

走私刑事移送行政处罚案件在侦查阶段对财产进行追踪控制具有天然时机优势，且侦查部门具有强大的侦查力量和手段，效能优势明显。建议走私犯罪案件在侦查阶段建立对犯罪嫌疑人财产承担能力的调查追踪及相关财产保全制度，侦查期间对走私犯罪案件可能后续会移送行政处理的，除了侦查犯罪事实情节外，还应同步侦查犯罪嫌疑人的财产状况、经营情况，对与走私有关的货物、物品、违法所得，可能涉案财物等积极采取扣押、冻结等强制性措施，如果发现犯罪嫌疑人及其家属或厉害关系人有转移、隐匿财产等可能的，及时采取财产保全措施。笔者认为，刑事认罪认罚从宽制度中的“认罚”应推及至行政处罚，检察机关在作出不起诉决定前、侦查部门在案件移送行政处理前，应认真审查当事人的认罚态度，如当事人积极退缴违法所得、提供足额担保，对可能作出的行政处罚种类、幅度等有明确接受的意思表示，并且作出相应书面承诺，才能认定其刑事认罚并从宽处理。同时侦查部门与行政部门之间应及时沟通当事人的企业经营、财产账户、人员变动等信息，防止企业注销、变更法定代表人、股东、违法行为实施人员离职离境等，确保案件移送行政处理后，办案部门掌握主动。

4.3 行政处罚鼓励与惩治措施并举，积极探索行政财产保全措施

当前，刑事认罪认罚从宽制度深入推行，海关行政处罚也可以积极探索鼓励与惩治措施并举。立法上，探索在无法或不便没收走私货物、物品时以罚款为主、追缴等值价款为辅的处罚，执法上，灵活运用从轻、批准暂缓或分期执行、企业信用等级调整考虑从轻等积极措施和加处罚款、企业信用等级调整从重或加重等惩治措施，以区别对待走私案件中积极履行处罚和恶意逃避处罚的当事人。在案件查办中，海关缉私行政执法部门应全面充分调查取证，对当事人运营负债状况、财产情况、涉案实际负责人，用以从事违法行为的个人银行账户等信息尽可能全面收集和掌握，以便对当事人履行行政处罚的能力作出正确判断分析。同时丰富提供担保种类，采取保证金、银行保函、企业保函等形式，以收取足额担保，了解掌握当事人有无到期的债权、股金等可执行财产并要求其及时提供担保等，对于恶意转移隐匿财产、变更股权及从事违法行为的个人银行账户变动的，要及时启动财产保全措施。

4.4 积极融入社会信用体系建设，加强与相关部门的沟通协调

海关要积极融入和利用社会信用体系建设，推动完善海关备案企业事前信用承诺、事中信用分类管理、事后守信联合激励和失信联合惩戒制度。同时充分利用社会信用信息归集共享平台，加强与市场监管部门沟通，对于走私犯罪案件在刑事侦查阶段，就及时向市场监管部门申请阻止其注销企业、变更法定代表人、转让股权等行为；加强与出入境管理部门协调，做好阻止相关违法人员出境等工作；加强与检法机关联系配合，建立走私犯罪案件信息通报共享制度，在走私刑事移送行政处罚案件办理中争取主动；对申请强制执行的积极争取法院支持，通过多样化的执行手段对被执行人进行信用惩戒，限制出境、限制高消费，深入推进建立失信被执行人信用信息共享机制，最大限度挤压失信被执行人生存空间。

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作者简介：楼佳蓉（1980-），女，经济法硕士研究生，主要研究方向海关行政执法，E-mail:musicmasha@163.com

1.宁波海关缉私局,宁波  315010   1. Ningbo Customs Anti-smuggling Bureau, NingBo  315010

参考文献

[1]胡素兰.当前海关行政案件执行工作的疑难问题及应对策略[J].上海海关学院学报, 2010(03):53-55.

[2]靳建丽,靳可可.“基本解决执行难”背景下对“执行不能”问题的探索[J].湖北经济学院学报(人文社会科学版), 2019(07):92-94.

[3]郑云波,翁晓斌.财产刑执行难之反思:刑罚承担能力的视角[J].中国发展, 2019(02):65-71.

（文章类别：CPST-A）