美国国门生物安全管理及启示-中国口岸科学技术-2020年08期

美国国门生物安全管理及启示

作者：王雅丽1 王利1* 刘萃波1

王雅丽¹ 王利^1* 刘萃波¹

摘要新冠肺炎疫情来袭，海关作为守护国门的第一道防线，面临着巨大挑战。本文从新冠肺炎疫情给国门生物安全带来挑战的视角，阐述国门生物安全的概念及防控意义，总结美国防控国门生物安全的经验做法，并对照我国海关职责，梳理美国海关与边境保护局和美国农业部动植物卫生检验局的具体防控措施，提出美国国门生物防御建设对我国的启示，包括加强顶层设计、提高基础设施建设、重视预检及后续监管模式、建立生物安全的监测预警体系。

关键词 国门生物安全；防控；监测

Management and Experience of the United States Biosafety at Border Corssings

WANG Ya-Li¹ WANG Li^1* LIU Cui-Bo¹

Abstract As the first line of defence against COVID-19 , customs is facing great challenges. This paper starts from the challenge of the COVID-19 to the biosafety at border corssings, and expounds the concept and significance of biosafety at border corssings, and summarizes the experience of the United States in the prevention and control of biosafety at border corssings. In contrast to General Administration of Customs, P.R.China's duties, it explained the specific prevention and control measures of the U.S. Customs and Border Protection and USDA Animal and Plant Health Inspection Service, and proposed the enlightenment of the U.S. national biodefense construction to China, including strengthening the top-level design, increasing capital investment, paying attention to pre-inspection and follow-up supervision, and establishing biosafety monitoring and early warning system.

Keywords biosafety at border corssings; prevention and control; monitor

随着我国改革开放的不断深入，“一带一路”倡议框架下新型国际合作的持续推进，国门生物安全面临严峻挑战。海关处于守护国门生物安全的第一道防线，在我国生物安全战略中的地位不可替代。全球新冠肺炎疫情暴发以来，美国累计确诊病例和死亡病例位居全球第一。虽然美国在疫情防控中存在很多不足，但其在生物战略计划发展和生物防御体系构建等方面的做法仍值得我们关注和研究。本文总结了美国国门生物安全管理方面的经验，以期借鉴他山之石，为我国推进国门生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国门生物安全治理能力提供参考。

1 国门生物安全是国家安全的重要组成部分

国门一般是指国际口岸，不是指国境或边境。由于囯境或边境线一般都比较长，对人类活动的管理通常是在出入境口岸进行。国门生物安全作为生物安全的重要内容，强调的是基于“国门”的生物安全，也就是围绕口岸而言的生物安全，是指一个国家（或地区）处于一种没有因管制性生物通过出入境口岸进出国境而产生危险的状态^[1]。

国门生物安全是构成国家安全体系的重要一环，既有生物安全的普遍共性，又有其特殊性、重要性。世界各国普遍重视国门对于生物安全的管控，并赋予其重大责任。

2 美国国门生物安全管理经验

美国并没有专门负责国门生物安全的管理机构，目前负责管理美国国门生物安全的机构包括：国家安全委员会、国土安全部下属的美国海关与边境保护局、卫生与公众服务部下属的疾病控制与预防中心和食品药品监督管理局、农业部下属的动植物卫生检验局和食品安全检验局、内政部下属的鱼类及野生生物管理局等。本文参照我国海关的职责，总结美国海关与边境保护局和美国农业部动植物卫生检验局的经验做法，为提高我国国门生物安全防控水平提供借鉴。

2.1 美国国家层面的生物安全防控

2.1.1 制定生物安全战略

自2001年发生的“9·11”事件之后，美国共发布5份国家安全战略，最新版本为2017年12月特朗普上任后发布的《美国国家安全战略》，其全面阐述了美国关于国家安全的政策立场，具体为美国需要在抵御大规模杀伤性武器、对抗生物武器与流行病、加强边境管控等方面采取应对措施，并提出要从检测、防扩散、提高应急响应速度等方面采取行动^①。2018年9月，美国公布《国家生物防御战略》，认为生物威胁是美国面临的最为严重的威胁，提出建立一个分层的风险管理方法来应对生物威胁，这标志着美国对生物安全的重视程度提升到了新的水平。

2.1.2 建设生物安全高端智库

两党生物防御委员会是美国唯一的民主党和共和党高层决策者机构，是由前高级政府官员和学术专家组成的半官方、半民间性质的智库。该委员会的资金来源为私人民间机构的资助，职责为评估、督促美国生物国防战略的实施，充当政府与民间、行政与立法部门沟通的桥梁，致力于保障生物国防安全，并为政策的制定提出行之有效的对策建议，从而发挥自身最大的价值^[2]。《国家生物防御战略》是该委员会于2015年发布的《国家生物预防蓝图》中一项重要建议的体现。

2.2 美国海关与边境保护局在防控国门生物安全中的作用

作为守护美国国门安全第一线的美国海关与边境保护局，目前共有61506名工作人员，其中包括2465位农业专家。2019年，美国海关与边境保护局在328个入境口岸日均约检测旅客112万人次、私家车27万辆、集装箱7.9万个，以及价值73亿美元的进口产品，同时检疫动植物及土壤等样本4600余种，发现有害生物300余种^②。

2.2.1 开展境外预检

美国海关与边境保护局着力增强美国边境及各口岸安全，把美国的安全区扩展至美国的地理边境之外，从而使美国边境由第一道防线变为最后一道防线。基于战略性考虑，自1952年起，美国海关与边境保护局实施安排人员在指定外国机场进驻的策略，目的是对飞往美国的旅客进行提前检查。借助预检，旅客可在抵达美国时免受美国海关与边境保护局和美国运输安全管理局的检查，直接前往转机航班或目的地。如今，美国海关与边境保护局在6个国家的16个预检地点派驻了600多位官员和农业专家。此外，美国海关与边境保护局还通过“集装箱安全倡议”，与东道国同行合作，在集装箱装船向美国出发前，鉴别和筛选风险。目前，向美国出口集装箱的20个最大港口已开始实施该倡议，全世界共有58个预检港口。2019年，美国海关与边境保护局驻外人员预检了超过2200万名旅客，占前往美国所有商业航空旅客的16%以上。美国开展预检不仅是维护其国门生物安全的第一道屏障，还可以加强与其他国家的协调合作，促进高效通关。

2.2.2 加强实验室建设

实验室和科学服务部是美国海关与边境保护局的法医学部门，为美国海关与边境保护局所有贸易和边境保护活动提供科学技术支持，工作领域主要有贸易执法、大规模毁灭性武器的识别和拦截、犯罪现场调查和取证。在机构设置方面，有8个大型实验室、1个取证中心和1个技术处。美国海关与边境保护局的8个大型实验室几乎覆盖了所有口岸，其中，斯普林菲尔德中央实验室配备顶级科学家和最先进的仪器，这些仪器包括傅里叶变换红外分光光度计、高分辨率感应耦合等离子体质谱仪、毛细管电泳设备等；为解决原产地的问题，萨凡纳实验室已经为许多农产品（如大蒜、花生和烟草制品等）开发了痕量元素分布图；洛杉矶实验室拥有车载探测器，可用于快速扫描和识别来自货运集装箱的辐射源，以及支持海港监测的手持式探测器。

2.2.3 重视口岸检测能力

美国海关与边境保护局采用了一种分层、纵深防御的方法，将多种技术组合在一起，对集装箱、铁路车辆、托盘和各种包装包裹进行彻底和快速的检查扫描，以确定是否存在违禁品，而不会损坏运输工具或其内装物，也不会采用钻探和拆卸更换系统等具有侵入性和耗时的人工检查，从而促进安全跨境贸易的集成性、自动化和灵活性。美国海关与边境保护局强化检测能力的基石是非侵入式检测系统和辐射检测设备。美国海关与边境保护局制定了2016~2021年关于检验检测的《多年投资和管理计划》，其主要是关于非侵入式检查系统的五年投资计划。截至2015年9月，美国海关与边境保护局的一线官员和代理人运营着315个大型^③和420个小型^④非侵入式检查系统、1281个辐射门监控器^⑤和35538个小型辐射探测设备^⑥。2016年和2017年非侵入式检查系统技术更新和维护投入费用分别为2.09亿美元和1.73亿美元。

2.3 美国农业部动植物卫生检验局在维护国门生物安全中的作用

2.3.1 植物卫生安全管理

(1) 设立植物检验站。美国农业部动植物卫生检验局下属的植物保护与港口隔离防疫局在美国主要国际机场和港口附近设有16个植物检验站。在植物检验站，植物卫生专家检查进口植物和种子，判断其是否符合联邦进口法规和许可要求，以确保美国农业和自然资源安全^[3]。

(2) 利用大数据保护农业生态安全。2019年成立的由高级定量分析人员组成的数据分析团队，使用统计数据挖掘模拟并预测风险。这些技术有助于发现事件的起因，并推进对有害生物的排除工作，例如，分析有害生物拦截数据趋势，检查数据与有害生物流行病学的联系及运输网络和其他变量之间的联系，利用这些结果预测风险，从而保护贸易安全。

(3) 建立植物卫生科学技术中心。该中心拥有科学可行和实用的有害生物排除、检测和管理工具，目前有7个主要实验室，约230名员工。

(4) 建立植物卫生证书签发和跟踪系统。美国农业部动植物卫生检验局负责对入境的动植物源性食品进行检疫，并根据进口国要求，为全美运往国外的植物和植物产品提供植物健康检查和认证。

2.3.2 动物卫生安全管理

(1) 成立国家动物卫生实验室网络。2018年特朗普政府签署的《农业法案》为国家动物健康实验室网络建设增加资金支持，要求建立的实验室网络系统利于重大动物疾病的早期发现，对已发疫病快速采取干预措施，并建立恢复机制。

(2) 建立动物疫病溯源机制。尽管动物疾病的可追溯性不能预防疾病，但是有效而准确的可追溯性系统可以减少因疾病调查所用的响应时间，从而减少对经济的影响。美国农业部致力于实施一种现代系统，使用技术跟踪动物从出生到被屠宰的全过程，从而快速追踪以阻止疾病传播。2013年1月，美国农业部发布的“牲畜运输跨境的可追溯性”规定，除非获得豁免，否则跨州转移的牲畜必须随附州际兽医检验证书或其他转移文件，发现疾病后，身份证明和迁徙文件对于追踪牲畜至关重要。

(3) 建立国家动物健康监测系统。全面、协调、集成的监视系统是动物、公共卫生、食品安全和环境安全的基础。动物健康监测系统旨在及时发现对动物健康的各种威胁，有助于快速发现外来疾病和问题，衡量重要贸易地区的疾病流行率。

3 对我国的启示

习近平总书记强调，必须从保护人民健康、保障国家安全、维护国家长治久安的高度，把生物安全纳入国家安全体系，系统规划国家生物安全风险防控和治理体系建设，全面提高国家生物安全治理能力。生物安全事关国家安全，国门生物安全是重中之重。海关作为国家进出境监督管理机关，全面提升国门生物安全治理能力，切实防范生物安全风险，责任重大。本文通过总结美国在防控国门生物安全方面的做法，对我国加强防控布局有以下几方面启示。

3.1 加强国门生物安全的顶层设计

在生物安全领域，目前我国还没有国家层面的战略规划。因此，在生物安全日趋严峻的形势下，本文认为有必要结合我国国情，优化生物安全治理体系，构建生物安全领导体系、组织协调体系、风险防控体系、监督体系和法治体系，把国门生物安全防控纳入国家生物安全发展总体规划，确立我国生物防御战略，制订国门生物安全总体规划，分阶段、分重点解决重大问题和事项，从而推进社会共治局面的形成。同时，加快实施《2020-2025年海关口岸公共卫生发展规划》《2020-2025年海关动植物检疫发展规划》《全国动植物保护能力提升工程建设规划（2017-2025年）》，筑牢国门生物安全的第一道防线。

3.2 增加对口岸基础设施的经费投入

适当增加对生物防御和新发、突发传染病应对的经费投入^[4]，财政资金多向海关实验室建设、诊断技术开发、公共卫生突发应急网络构建等基础设备倾斜，提高国门生物防御能力是非常必要的。本文建议，由海关牵头设立口岸生物安全研究的科研专项计划，选择优质的科研机构和企业，政企联合建立具有生物诊断技术研究、制造、试验、部署以及升级发展和能力建设的链条^[5]，为提高口岸生物防控做好科技后备支撑；在管理方面，建立标准规范，克服各自为政和重复研究现象，缩减行政决策层级，有计划、有侧重地加快口岸生物安全建设，同时注重成效评估，建立反馈改进机制，加强基础研究成果转化力度，优化口岸通关设备满意度测评，确保经费投入落到实处、取得实效。

3.3 重视预检和后续监管

做好入境前预检，可以减少通关时间和缓解口岸仓储压力，是维护国门生物安全的第一道防线，也是加强国际合作、提升国际影响力的有力举措。在对进口货物进行现场及实验室检测处理后，需注重后续监管，可根据企业信用管理平台开展“精准画像”，按照企业风险值得分，开展分类监管，为进出口货物质量安全做好兜底保障工作。完善由入境前、中、后三道防线组成的分层监管模式，有助于构建我国全方位的国门生物安全防疫屏障。三个环节同时发力，可有效阻止和防范疫病疫情的传播和蔓延，保障国内农业和生态安全，避免造成重大经济和人力损失，助推国际贸易畅通发展。

3.4 建立生物安全监测预警体系

(1) 健全现有检测体系，改革检测机制，加强战略谋划和前瞻布局，打造反应灵敏、信息真实的传染病和动植物疫病疫情风险监测预警机制。

(2) 将分散在中央各部委涉及国门生物安全的数据集中起来，加快国门生物安全大数据应用，提升国门生物安全管控智能化水平。可构建国门生物安全大数据库，将大数据与海关维护国门生物安全应用场景紧密结合，与红外低温探测、CT机检测、图像比对、风险布控等新技术手段并联，建立智能化的风险评估模型，实现国外疫情监测、风险预警、风险处置及快速反应智能化，保障对国门生物安全状况的定期检测和突发事件实施评估。

(3) 加强口岸规划和布局，根据口岸功能定位，可在国家层面出台“国家口岸生物安全监管基础设施建设要求”，明确建设主体、资金来源、验收程序、优化及退出等机制。

4 结语

正如习近平总书记指出的，“要强化底线思维，增强忧患意识，时刻防范卫生健康领域重大风险。”为此，急需从体制和机制等方面入手，强化海关在国门生物安全防控中的重要作用。同时，结合当下形势，尤其应认真总结分析新冠肺炎疫情防控中的经验，把握好生物安全纳入国家安全体系的战略机遇期，借鉴国际生物安全防控先进经验，从国家和海关两个层面着眼，从顶层设计、基础建设、监管模式、监测体系等多维度着力，构建适应国家治理体系和治理能力现代化要求的国门生物安全防控体系，为确保党和国家长治久安、实现“两个一百年”奋斗目标提供坚强的安全保障。

【该文经CNKI学术不端文献检测系统检测，总文字复制比为7.6%。】

第一作者：王雅丽（1989-），女，汉族，河南周口人，硕士，助理研究员，研究方向为农产品贸易、海关基础理论，E-mail：13718905780@163.com

通讯作者：王利（1984-），男，汉族，内蒙古赤峰人，硕士，现任海关总署研究中心基础理论部副处长，研究方向为宏观经济、海关基础理论，E-mail：173562219@qq.com

1.海关总署研究中心北京 100088

1. Research Center of GACC, Beijing 100088

^①The White House, "National Security Strategy of the United States of America", The White House，Washington, DC, December, 2017. https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2017/12/NSS-Final-12-18-2017-0905.pdf.

^②https://www.cbp.gov/newsroom/stats/typical-day-fy2019.数据查询日期：2020年8月3日。

^③大型非侵入式检查系统能够对整个运输工具进行成像。该系统具有独特的性能特点，可以检测大规模杀伤性武器，即便是满载货物的运输工具，也能对违禁品（如武器、金钱、麻醉品）进行成像。

^④小型非侵入式检查系统用于对旅客行李和货物进行非侵入式检查。

^⑤辐射门监控器是一种大型辐射探测设备，采用一种被动的、非侵入式的手段来扫描货物和运输工具中是否存在放射性物质。

^⑥小型辐射探测设备是一种轻便的手持或可穿戴仪器，能够快速扫描运输工具并支持移动操作。

参考文献

[1]周明华, 游忠明, 吴新华, 陈乃中, 张呈伟.“国门生物安全”概念辨析[J]. 植物检疫, 2016, 30(6): 6-12.