罗 培¹ 王善民¹ 王宇声¹ 何 磊²

摘 要  人类进入数字时代，大力发展数字经济成为全球共识。党中央提出将数据增列为生产要素，要求加快培育数据要素市场，这将对我国国家治理和经济社会发展带来深远影响。本文分析了数字经济的新特征，阐述数据要素市场的价值与意义，对比主要经济体数据发展战略与实施情况，剖析当前我国数据市场存在的主要问题，并从建设透明、安全、可信的市场体系和建立确权、定价、交易的市场机制两个维度，探讨数据要素市场建设问题，提出相关建议。

关键词 数字经济；数据要素；市场体系；市场机制 

 Study on Market System and Mechanism of Data Elements

LUO Pei¹  WANG Shan-Min¹  WANG Yu-Sheng¹  HE Lei²

Abstract  As mankind enters the digital age, it has become a global consensus to vigorously develop digital economy. The Central Committee of the Communist Party of China (CPC) proposes to add data as a factor of production, and calls for accelerating the cultivation of data factor market, which will have a profound impact on China's national governance and economic and social development. This paper analyzes the new characteristics of the digital economy, expounds the value and significance of the data element market, compares the data development strategies and implementation of the major economies, analyzes the main problems existing in the current data market in China, and discusses the data element market from two dimensions of building a transparent, safe and credible market system and establishing a market mechanism of right confirmation, pricing and trading, and some suggestions are put forward.

 Keywords   digital economy; data element; market system; market mechanism

引言

历史的车轮滚滚向前，人类社会已经进入数字时代，数字经济、数字社会、数字文明，从有形的物理世界向无形的数字世界迈进，大势所趋，不可阻挡。新冠肺炎疫情这只“黑天鹅”突然降临，给全人类的生命与生活、全世界的生产与生态带来了巨大冲击。传统产业、传统模式遭遇了空前压力和破坏，但危中现机，数字经济、数字治理爆发出强大生机与活力。党中央、国务院及时提出把数据作为新型生产要素，要求加快培育数据要素市场，激活各类要素潜能。这一举措是化危为机、增强发展新动能、迈向更广大发展新空间的关键一招，意义重大，影响深远。

与传统的农业经济和工业经济不同，数字经济具有鲜明的新特征。在数字经济时代，数据是驱动经济社会发展的关键动力，建立和完善数据要素市场具有重大价值和意义。世界主要经济体都十分重视数据发展战略，并进行多方面布局。我国已成为世界第二大数字经济体，拥有全球第一大数据存量，但不容忽视的是当前我国数据市场仍存在不少问题。我国要从数据大国走向数据强国，就要坚持问题导向、目标导向，加快建立和完善数据要素市场。本文在研究分析以上问题的基础上，从市场体系和市场机制两个维度，探讨数据要素市场建设，并提出相关建议。

1  数字经济新特征

根据二十国集团（G20）领导人杭州峰会签署的《二十国集团数字经济发展与合作倡议》中给出的定义，数字经济是以数字化的知识和信息为关键生产要素，以数字技术创新为核心驱动力，以现代信息网络为重要载体，以信息通信技术的有效使用作为效率提升和经济结构优化的重要推动力的一系列经济活动^[1]。

相比于农业经济、工业经济等传统经济，数字经济具有鲜明的新特征：一是资源无限。不再局限于资源的有效配置，更追求资源的深度挖掘和持续优化，也就是从有无问题向优劣问题转化。二是时空无界。突破了传统时空观念上的思维、逻辑，产品和服务加快从有形向无形转化。三是身份多元。个人和企业的身份模糊，既是生产者，又是消费者，还是传播者，同时还存在虚实空间身份的随机、随时转换。四是数据驱动。数据成为新的核心生产资料，成为新的核心资产，并取代货币成为新的资本^[2]。由此带来的是，产品模式、商业模式、管理模式和思维模式等都将随之发生重大变革。

2  数据要素市场的价值与意义

随着大数据、人工智能、物联网、云计算、区块链等数字技术不断涌现，数据成为新的生产要素。同时，土地、劳动力、资本和技术等传统生产要素有了数字化新内涵。由这些新生产要素构成的新生产力，推动人类社会进入数字经济新时代。新生产力必然要求有新生产关系与之相适应，这是人类历史发展的必然，也是中国在新时代全球格局变化中迎来的重大机遇和挑战。因此，探索建立和完善数据要素新型市场，意义重大。

(1)解放新生产力、完善新生产关系的根本要求。数字经济时代，数据是核心生产要素，并对其他生产要素产生重要影响，是数字化新生产力的核心关键。要适应、解放、发展新生产力，就要建立和完善与之相适应、相匹配的数字化生产关系，而其中的核心关键就是要建立和完善数据要素市场。

(2)应对世界新变局、迎接重大新挑战的必然选择。当今世界正处于百年未有之大变局，一些国家已经明确把我国列为战略竞争对手。另外，新冠肺炎疫情对全球经济社会的冲击和重构影响还在持续加剧。在数字时代，数据能力是一个国家综合国力的重要组成部分，数据资产成为陆权、海权、空权之外的另一种国家核心资产。因此，要应对世界新变局、迎接重大新挑战，必须发挥数据的力量，建立和完善数据要素市场。

(3)抓住新发展机遇、建立新竞争优势的核心关键。无可否认，美国等发达国家在传统经济模式下拥有更强大的竞争优势。而我国经过四十多年的改革开放，取得了辉煌成就，打下了坚实基础，已形成全球最大的移动用户群体、全球最大的电子支付市场，数据储量已超过美国，位列全球第一。建立和完善数据要素市场，能充分释放数据红利，从而在数字经济新竞争中建立我国的竞争优势。

(4)实现宏伟目标、推动高质量发展的硬核动力。经济基础决定上层建筑，实现中华民族伟大复兴的宏伟目标，必须有强大坚实的经济基础。过去的发展方式难以为继，只有从传统、有形、有限的物理空间跃迁到新兴、无形、无限的数字空间，建立和完善数据要素市场，从无穷无尽的数据宝藏中，才能找到可持续的发展源泉，打开数字经济广阔空间，推动经济社会高质量发展。

3  世界主要经济体数据发展战略与实施情况

数据是新经济的“血液”。世界主要经济体高度重视数据发展，大力推进数据开放、数据保护、数据流动和数据应用。

3.1 美国

美国是全球最早布局数字经济的国家，20世纪90年代就启动了“信息高速公路”战略。2009年，奥巴马政府依据《透明和开放的政府》推出了统一数据开放门户网站——Data.gov。2012年3月29日，白宫发布“大数据的研究和发展计划”。2013年11月，美国实施“数据-知识-行动”计划。2018年12月21日，美国启用《公共、公开、电子与必要性政府数据法案》。在隐私保护上，从1974年的《隐私法案》到2018年的《加州消费者隐私法》，美国拥有近40部关于个人信息保护的法律。在数据跨境流动上，美国推行服务于贸易的宽松政策，在确保国家安全利益的前提下最大程度地促进数据自由流动。

3.2 欧洲

英国自2010年开始推进政府数据开放，2011年、2013年两次启动开放政府国家行动计划，2013年10月31日发布《把握数据带来的机遇：英国数据能力战略》。法国于2013年2月发布《数字化路线图》，2013年7月4日发布《法国政府大数据五项支持计划》。欧盟委员会于2017年1月10日启动“打造欧盟数字经济”计划，2018年4月25日发布《建立一个共同的欧盟数据空间》，2019年1月22日，欧洲议会、欧盟理事会和欧盟委员会的谈判代表就修订后的《开放数据和公共部门信息指令》达成一致意见。欧洲历来就有尊重个人隐私的传统，欧盟先后通过了108号公约、108号公约附加议定书、95指令、2016年的《通用数据保护条例》等，这些法令最终确立了欧盟数据跨境流动管理方案，建立了较为完善的数据流动规则。

3.3 中国

中国一直十分重视数据发展战略，出台了一系列法律、政策和措施。

(1)在数据开放与共享方面。2015年9月5日，《国务院关于印发促进大数据发展行动纲要的通知》发布；2016年9月19日，国务院印发《政务信息资源共享管理暂行办法》；2016年9月25日，国务院发布《关于加快推进“互联网+政务服务”工作的指导意见》；2018年1月，中央网信办、国家发改委、工信部联合印发《公共信息资源开放试点工作方案》；2018年3月，国务院办公厅印发《科学数据管理办法》。

(2)在数据权利与保护立法方面。《中华人民共和国网络安全法》系统规范了个人信息收集、存储、使用等方面的要求；《中华人民共和国民法总则》《中华人民共和国侵权责任法》等确立了个人信息权；《中华人民共和国刑法修正案（七）》《中华人民共和国刑法修正案（九）》新增了若干信息罪条款,放宽了侵犯公民个人信息罪的主体范围；《中华人民共和国消费者权益保护法》规定了经营者收集、使用消费者个人信息时需要遵循的原则和承担的义务；《征信管理条例》对征信机构采集、整理、保存、加工个人信息的要求进行了全面系统的规范；《电信和互联网用户个人信息保护规定》《中国人民银行关于银行业金融机构做好个人金融信息保护工作的通知》《地图管理条例》等法规条例也从行业监管角度对个人信息收集、使用、安全保障等进行了明确。

(3)在数据跨境流动方面。2016年12月，中国人民银行发布《中国人民银行金融消费者权益保护实施办法》，从金融消费者保护的角度对金融数据存储要求、出境类型及出境要求等作出规定。2017年5月2日，《网络产品和服务安全审查办法（试行）》发布，对网络产品和服务提出了具体的安全审查意见。2017年5月，《信息安全技术 数据出境安全评估指南（草案）》发布，规定了数据出境安全评估流程、评估要点、评估方法等内容。2018年7月12日，国家卫生健康委员会发布《国家健康医疗大数据标准、安全和服务管理办法（试行）》，从标准管理、安全管理、服务管理三个方面对健康医疗大数据进行了规范。2019年7月1日，《中华人民共和国人类遗传资源管理条例》正式实施，对采集、保藏、利用、对外提供我国人类遗传资源进行了严格规范。

(4)在数据要素市场化方面。习近平总书记多次强调，要构建以数据为关键要素的数字经济，推进数字产业化、产业数字化。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》，首次将数据增列为生产要素，要求建立健全由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。2020年4月9日，《中共中央国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》对外公布，把数据与土地、劳动力、资本、技术并列为生产要素，明确了数据要素市场制度建设的方向和重点任务。2020年《政府工作报告》强调，要推进要素市场化配置改革。

4  当前我国数据市场存在的主要问题

2018年，我国数字经济规模达4.73万亿美元，位居全球第二，而我国数据量已超过美国成为世界第一。但我们也要清醒地认识到，当前我国数据市场仍存在不少问题，制约着我国数字经济的高质量发展。

(1)数据孤岛现象普遍。据统计，98%的企业都存在数据孤岛问题，而掌握更大量数据的政府各部门之间数据孤岛现象更是普遍存在。造成数据孤岛的原因既有技术上的，也有标准和管理制度上的。数据孤岛严重阻碍了数据共享，降低了资源利用率和数据的可得性。

(2)数据安全问题严重。目前，数据安全风险主要体现在以下三个方面：个人数据过度采集和使用，造成重大社会安全风险；数据处理缺乏防护措施和手段，存在严重技术安全隐患；隐私信息易于获取，导致地下网络犯罪高发。根据数据泄露水平指数监测情况，自2013年以来，全球数据泄露高达130亿条。而随着数据生成速度越来越快，各个机构数据累积越来越多，一旦发生数据安全事件，其危害性将越来越大^[3]。

(3)数据确权问题。数据作为一种虚拟物品，其权利体系构成与实物有所差别。从全球范围看，数据确权问题都是巨大挑战，特别是随着互联网平台经济日益发达，数据权属生成过程也愈加复杂多变。当前的数据产权争议可以归结为四大核心问题：数据归谁所有？谁可以用数据？数据收益如何分配？数据由谁管理？

(4)欠缺数据交易要件体系。交易前，缺乏针对数据产品和交易商的评估体系，数据质量难以保障；交易中，缺乏统一的交易撮合定价体系，数据滥用、数据诈骗等现象频发；交易后，缺乏统一的数据可信流通体系，数据要素难以顺畅交易流通^[4]。

5  我国培育数据要素市场的关键环节

在数字经济发展过程中，数据起着核心和关键作用，对土地、劳动力、技术、资本等传统生产要素也会产生深刻影响。同时，土地、劳动力、技术、资本等传统生产要素经过长期培育，其市场化已经有了一定基础。而数据要素是全新的，数据要素市场需要从零开始新建。培育数据要素市场，必须坚持问题导向、目标导向，关键是加快建设透明、安全、可信的数据要素市场体系，以及加快建立确权、定价、交易的数据要素市场机制。

5.1 建设透明、安全、可信的数据要素市场体系

透明就是要打破信息孤岛，实现数据共享。企业内各部门之间的数据要透明，产业链条上下游之间的数据要透明，行业之间的数据要透明。更重要的是，作为拥有最大量数据和管理权的政府，要加快推进政府数据透明，比如优化经济治理基础数据库，推动各地区、各部门间数据共享交换，促进公共数据开放和数据资源有效流动等。

安全就是要防止泄密、防范风险、保护隐私。数据安全事关国家安全、商业机密和个人隐私，应该受到严格保护。通过制定数据隐私保护、安全审查、数据分类分级安全保护等制度，运用加密、大数据、人工智能等先进技术，加强对政务数据、企业商业秘密和个人数据的保护，构建数据要素市场安全体系。

可信就是要建立信用体系，“良币驱逐劣币”。数字技术和数字产业飞速发展，带来了巨量信息，其中也包含大量的虚假信息和虚假信息制造者、传播者、利用者，一时甚嚣尘上，造成了“劣币驱逐良币”的恶劣现象，必须坚决遏制和消除。信用是经济的基石。因此，要充分发挥区块链技术不可篡改、全程留痕、可追溯、公开透明等特点，结合大数据、人工智能、物联网、云计算等技术，数据上链、流程上链、业务上链，个人上链、企业上链、政府上链，构建数据要素市场可信体系。

5.2 建立确权、定价、交易的数据要素市场机制

确权就是要确定数据的所有权、使用权、收益权、管理权等权利。首先，要提高数据质量和规范性。好的数据才有市场，为此应推进数据采集标准化、规范化，提高数据清洗、数据整合、数据计算和存储、数据分析、数据挖掘等数据处理能力和水平，建立统一规范的数据管理制度等。其次，要丰富数据产品、扩大数据基数。有量才有空间，为此应加快培育数字经济新产业、新业态和新模式，支持构建工业、农业、教育、交通、安防、城市管理、公共资源交易等领域的规范化数据开发利用场景。第三，要根据数据性质完善产权性质。经过深入研究，确定数据的所有、使用、收益、管理等权利，解决“数据归谁所有、谁可以用数据、数据收益如何分配、数据由谁管理”四大问题，形成统一标准和规范，进而通过立法、立规予以确定并指导实施。

定价就是要确定数据要素的评价机制和价格制定、变更、管理、监督机制。数据要素的评价和价格制定、变更应以价值为准绳、以市场为导向，由市场评价价值、由价值决定价格，建立由政府制定定价规则、由市场主体依法合理行使数据要素定价自主权、主要由市场决定数据要素价格的机制。同时，要加强数据要素价格管理和监督，如构建数据要素价格公示和动态监测预警体系，建立数据要素价格调查和信息发布制度，完善数据要素市场价格异常波动调节机制，加强数据要素领域价格反垄断工作，维护数据要素市场价格秩序等。

交易就是要建立健全数据要素市场化运行、交易机制，促进数据要素流动，提升数据要素赋能能力和效率。一是引导培育数据要素交易市场，依法合规开展数据交易；鼓励和支持各类所有制企业参与数据要素交易平台建设，规范数据要素交易平台治理，建立健全数据要素交易信息披露制度。二是完善数据要素交易规则和服务，建立健全数据产权交易和行业自律机制，鼓励数据要素交易平台与各类金融机构、中介机构等合作，形成综合服务体系。三是提升数据要素交易监管水平，打破地方保护，加强反垄断和反不正当竞争执法，规范交易行为，建立健全投诉举报查处机制，有效防止损害国家安全及公共利益行为的发生。

6  展望与建议

近年来，我国数字经济持续高速增长，按可比口径计算，2019年我国数字经济名义增长15.6%，高于同期GDP名义增速约7.85个百分点。与2005年相比，我国数字经济规模增长了12.7倍，年复合增长率高达20.6%，而同期GDP增长4.3倍，年复合增长率为12.6%。数字经济已成为推动我国国民经济持续稳定增长的关键动力^[5]。

数字经济之所以有如此大的活力和动力，就在于数字经济是一种与传统的农业经济和工业经济完全不同的经济形态。在这种新的经济形态下，数据成为驱动经济运行的关键生产要素，也引发数字经济市场的产权制度、激励机制、市场信用关系、市场组织结构和游戏规则等方面都要随之发生根本性变化。但是在这些方面，我国的基础设施及法律制度准备不足。为保障我国数字经济持续稳定发展，各地区、各部门应马上行动起来，贯彻落实中央决策部署，扎实有序推进相关工作。

6.1 加快建设数据要素市场体系

从法律法规、管理制度、标准体系、技术方案等多个维度，分别建设以下三个子体系，并逐步融合成为整体数据要素市场体系。具体而言，建设数据透明子体系，打通数据孤岛，促进数据开放共享；建设数据安全子体系，维护数据安全，加强隐私保护；建设数据可信子体系，加强数据监管，促进数据流动。

6.2 加快建立数据要素市场机制

从法律法规、机制设计、平台建设、运营管理等多个维度，分别建立确权、定价、交易机制，并逐步融合成为整体数据要素市场机制，即：建立数据确权机制，明确数据所有权、使用权、收益权、管理权的归属和职能；建立数据定价机制，科学合理地进行价格制定、变更、管理和监督，维护市场价格秩序；建立数据交易机制，建立健全数据要素交易市场，依法合规开展数据交易，促进数据有效流动和价值实现。

6.3 选择典型行业和场景开展试点工作

本文认为，可以首先从医疗数据领域入手，选择国内自由贸易试验区和自贸港，实行“中央部委-地方政府-研究机构-骨干企业-医疗机构-金融机构”联合推进机制，采用“政策支持、市场决定、企业运作、科研支撑、金融助力”的实施办法，在“不危害国家安全利益、不危害企业商业利益、不危害个人信息安全”的原则下，试点医疗数据国内流动、跨境流动，并争取尽快取得突破、积累经验、不断改进，为后续拓展奠定基础。

7  结语

数字经济时代，数据成为核心生产要素。发展数字经济、建设数字政府、打造智慧社会，都离不开一个完善和成熟的数据要素市场。

对我国来说，数字经济取得了快速发展及爆炸式的增长，奠定了很好的基础，大力发展数字经济成为举国上下的共识。但我们也要清醒地认识到，我国目前还只是数据大国，而不是数据强国。一个国家数字经济的竞争力并不在于国家数据量有多少，而在于国家的数据共享程度和开放程度，在于国家的数字化处理能力和数据治理能力，在于国家的国民数字素质。此外，我国数字经济还面临数字鸿沟加深、隐私更容易被侵犯、信息技术风险与安全问题、“赢者通吃”和国际贸易规则重新洗牌等问题。因此，加快建立和完善数据要素市场，既是时代召唤，也是大势所趋，但任重道远。

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第一作者：罗培（1974-）, 男, 汉族, 湖南人，本科，现任清华大学互联网产业研究院副秘书长，主要研究方向为数字经济、产业转型升级，E-mail：luopei1974@126.com

1.清华大学互联网产业研究院  北京  100085

2.北京同清律师事务所  北京  100101 

1. Institute of Internet industry, Tsinghua University, Beijing  100085

2. Beijing Tongtsing Law Firm, Beijing  100101  

参考文献

[1]李国杰.数字经济干部读本[M].北京:国家行政学院出版社, 2017: 3. 

[2]张莉.数据治理与数据安全[M].北京:人民邮电出版社, 2019: 6-7.

[3]中国信息通信研究院,大数据技术标准推进委员会.数据资产管理实践白皮书(4.0).[R/OL].(2019-6)[2020-7-10].http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/201906/t20190604_200629.htm.

[4]于施洋,王建冬,郭巧敏.我国构建数据新型要素市场体系面临的挑战与对策[J],电子政务, 2020(3): 8-18.

[5]中国信息通信研究院.中国数字经济发展白皮书(2020)[R/OL].(2020-7)[2020-7-16].http://www.caict.ac.cn/kxyj/qwfb/bps/202007/t20200702_285535.htm.

（文章类别：CPST-A）