苏 铁¹

摘 要 随着新冠肺炎疫情在全球的蔓延，世界经济面临严重衰退，产业链、供应链循环受阻，我国出口面临国外环保等技术性贸易措施、商务及运输等各种因素制约，包括以电商形式出境的为数不少的中国出口货物遭受了退运的困局。该问题一时成为外贸企业复工复产的难点和堵点，亟待国家及时调整立法、制定有针对性的政策举措来加以破解。对标国际标准，修订《中华人民共和国进出口关税条例》，在此特定的历史时期回应广大企业的现实关切显得尤为重要。本文分析了我国现行法律框架下“退运货物”的瓶颈，立足对标《京都公约》相关规定，结合发达经济体国家海关的实践，提出了进一步完善关税立法的政策建议。

关键词 退运货物；关税；《京都公约》；立法改进

 A Probe into the Improvement of Tariff Treatment for Returned Goods

SU Tie¹

Abstract As COVID-19 wreaks havoc throughout the world, the world economy is in serious recession. The circulation of industrial chains and supply chains is seriously blocked. China's exports are restricted by various factors，including trade barriers such as environmental protection and technology, and the constraints of commerce and transportation as well. A large number of Chinese export goods，including the goods exported by cross-border e-commerce, are in deep trouble of being returned overseas. This issue has become a difficult and blocked point for foreign trade enterprises in the resumption of work and production. It is urgent for the authorities to formulate targeted policies and measures in a timely manner to cope with it. It is particularly important to amend the Regulations of the People's Republic of China on Import and Export Duties in response to the practical concerns of enterprises in this specific historical period. Based on the provisions of Kyoto Convention and combined with the customs practices of developed economies, this paper analyzes the disadvantages of the current tariff legislation of China and puts forward policy suggestions to further improve the tariff legislation.

Keywords Returned goods; tariff; Kyoto Convention; legal rivision

在新冠肺炎疫情影响下，中国外贸企业面临前所未有的严峻挑战，出现已经出口的货物被迫退回、在手订单取消或延期、收汇困难等诸多问题。然而，按照现行《中华人民共和国进出口关税条例》第四十三条的规定，出口退运货物若因非质量或者规格型号原因原状复运进境的，往往被视为一般国货复进口，海关予以课征进口关税及进口环节税。自2004年《中华人民共和国进出口关税条例》实施以来，该条款内容存在滞后现象，此次疫情导致较多批次和一定规模的出口货物被退回，由此引发的问题更突出，优化“退运货物”关税待遇的社会需求更为强烈。

1  本国法律规定

对于出口退运货物复进口不征进口关税的适用条件，《中华人民共和国进出口关税条例》第四十三条做了较为严格的限定，明确须“因品质或者规格原因”，且“自出口之日起1年内原状复运进境”，方可不征收进口关税。《中华人民共和国进出口关税条例释义》^[1]更是验证了这种观点。该制度设计理念认为，若出口人在任何时候都可以退运，会给海关工作造成许多不便和困难。

对于递交单证管理方面，该条款未作进一步规定。但为证明该货物是因品质或规格原因而复运进境的，纳税人显然应向海关提交原出口时的相关报关单证，以及国外或国内检验机构出具的有关品质不良或规格不符的证明材料和买卖双方关于退货的协议等文件。经海关审查核实后，方可不征收进口关税。《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》第五十五条则作出具体规定，“因品质或者规格原因，出口货物自出口放行之日起1年内原状退货复运进境的，纳税义务人在办理进口申报手续时，应当按照规定提交有关单证和证明文件。经海关确认后，对复运进境的原出口货物不予征收进口关税和进口环节海关代征税。” 

2  世界海关组织（WCO）以及世界海关立法规范

货物即贸易性商品。事实上，这种观点在相关的国际法则中得到体现，在世界发达经济体的关税政策中也得以充分体现。发达国家通过关税政策，早就谋划了利用关税手段奖励出口的政策。对于出口货物，当再次进口时，若货权没有发生转移，法理上也就认为丧失了对该批货物征税的合理性，立法中应明确标示为不征收。

2.1 《京都公约》（KC）

《京都公约》（Kyoto Convention，以下简称KC）^[2] 

^①被公认为国际海关领域的基础性公约。作为世界海关组织（World Customs Organization，WCO）四大支柱性公约之一^②，成为各国为促进和便利贸易发展而制定本国海关制度的重要标准。

1973年KC附约B3（关于货物按原状复进口的附约）共计27条（包含标准条款和建议条款）。该附约开篇指出，在多数国家的法令中，对于那些复进口货物，都有免征进口各税和退还出口时所征出口各税的规定。提供此项免税进口和退税的海关制度（Customs Procedure），即“按原状复进口制度”（“re-importation in the same state”）。^③实施本制度的先决条件是货物能予以确认与原状相符。主要标准条款“按原状复进口”一词进而规定，所有原已出口的和原属自由流通的货物或原系补偿产品等货物，只要未在境外进行过任何制造、加工或修配，按照该项海关制度均可免征进口各税。由于退还、扣除或有条件地免征关税和国内各税应征各款，或在出口时所给的补贴，均必须照付。

1999年《修订后的京都公约》（以下简称RKC）其总附约和专项附约B第二章“按原状复进口”（共计15条，其中，标准条款13条，建议条款2条），尽管和KC相比减少了12条，但立法精神以及核心条款保持了高度的一致性，因删减了部分不必要的条款，显得更加简洁。

可以看出，无论新旧《京都公约》的宗旨皆是为简化和便利国际贸易海关监管所提倡的相应措施和制度，皆将“退运货物”（即一般意义理解的“按原状复进口货物”）视为一种特殊的海关制度。《京都公约》迎合了国际贸易的复杂性和多变性，便于各国对出口给予极大的便利和优惠，体现了在进口关税制度方面预留了对出口扶持或倾斜的政策导向。

2.2 发达国家的立法规范

2.2.1 欧盟

《欧盟海关法典》（952/2013）第203条（退运货物） “范围与效力”中明确规定：原作为欧盟货物从欧盟关境出口的非欧盟货物，货物仅以出口时状态退运才予以免征进口关税。在三年内（特殊情形下可予以延长）复运进境并申报自由流通放行的，根据有关主体申请，应当准予免征进口关税。与之同步架构的《授权条例》（(EU) 2015/2446）第158条（退运货物）对“货物按原状进口”进行了细则规范，做了一定的包容性解释。《欧盟海关法典实施条例》（(EU) 2015/2447）则列有具体要求和表现形式的条文，例如，第253条（退运货物）中指出，申报人应向海关提供认定满足免征进口关税的所有条件的信息，同时该条款也充分体现了公法的谦抑性，即一旦海关掌握的信息确定，申报自由流通放行的货物最初从欧盟关境出口且届时满足退运货物免征进口关税条件的，不应再要求提供该类信息。《欧盟海关法典实施条例》第255条具体明确了涉及“退运INF3信息单”签发的规范^[3]。

2.2.2 美国、加拿大

美国、加拿大不仅在法律法规上传承并体现了《京都公约》的精神本质，还以制度为牵引，从节省征管资源的角度出发，在关税税则立法中通过单独列一章加以特别体现，故美、加税则皆设定第98章为“特殊商品归类规定”。

美国对“按原状复进口”的货品不征进口关税，并根据不同类型明确相应的税则归类、税率、数量申报要求等，除第四、七类外，其他物品可在出口三年内退运回美国。具体而言，《美国统一税则表（Harmonized Tariff Schedule，USHTS）2018年版》^[4]第98章（特殊归类规定）在22个分章中第一分章，即是针对“出口后退运的物品，未加工或改进的；出口后退运的动物”，对未提升或改进的出口物品退运作出规定。根据规定，只要出口商品复进口时符合原状进口的条件，数量、税则归类和价值也未改变的情况下，可以免征关税。该章将对未提升或改进的进出口方向退运货物分为八类，分别明确了相应的十位税号。

加拿大与美国的情况类似，也在税则中作了例外安排，第98章作为非商业性质的特殊商品管理目录（Special Classification Provisions - Non Commercial）。其中，又分为禁止目录（Prohibition Provision）及免税目录（Relief Provision）两个部分。后者包括品目98.01至98.33，多数商品的最惠国税率为零，涉及原产于加拿大商品，出口后未经加工或改进，退运回加拿大的退运商品。税则9813-9814对退运货物亦有专门的安排，5~6位数按照HS将21大类进行了分割。虽配有本国子目注释以便明确商品的归类，但品目和子目按照数字顺序进行排列，而非按照HS的通行做法对税号进行层层拆分。

3  问题及原因分析

3.1 存在问题

相比《京都公约》，在2003年修订《中华人民共和国进出口关税条例》时，对出口复运进境货物不征进口关税的条件则作了严格的限定。首先是确定原则上应当予以征税，只有符合特定条件的部分才予以免税。进口不予免税的范围变得狭小。简言之，大部分情况是要征税的，进而明确在何种情况下才符合按原装进口的标准。

3.2 原因分析

关于出口复运进境货物应否征收进口税问题，新、旧《中华人民共和国进出口关税条例》有着不同规定。原《中华人民共和国进出口关税条例》(1992修订)第二十七条规定，因故退还的我国出口货物，进境时可免征进口关税。

2003年《中华人民共和国进出口关税条例》修改时，立法者认为，“因故”这一条件设定过于笼统、含糊，缺乏明确认定标准，范围难以界定，造成海关执法自由裁量权过大，执法统一性难以保证，故改为发货方/出口方因品质或者规格原因。还声称参照了RKC的观点才如此。而所谓参照RKC才如此作为，纯属于“罗生门”^④。事实上，RKC专项附约B2（即按原状退运进口货物）并未对复进口的原因进行明确规定。也有人认为，上述结果源于采用了RKC总附约第四章中“税费的退还”相关规定。RKC “4.19标准条款”规定：“在进口或出口时发现货物品质不良或不符合议定规格，并退回供应商或供应商指定的人的，在下列条件下，应退还税费：在出口国未经加工、修理或使用，并在合理期限内复进口……”尽管总附约的核心条款适用于全部专项附约的所有章节，但从章节安排和字面上完全可以理解为：以上仅仅是做了原则性的规定，而非是绝对限制性的条款，具有专门附约规定的则应以此为准。现实不足表现在立法修订时，摇摆幅度过大，从早期的 “因故”到目前仅仅维系到“因品质或规格原因”，故造成今天的被动局面。

4  建议

在全球疫情蔓延的背景下，我国企业出口货物在出口后由于外方退货或拒收而发生复进口的情形，符合《京都公约》对按原状复进口行为概括性的描述将成为绝大多数。本文特提出具体修法建议如下：

4.1 将“退运货物”作为一种海关制度，明确不征税原则

根据RKC及相关国家的规定，出口货物复运进境不征税的先决条件是该货物依旧保持出口时的原状态，其核心要点是既不重复征税，也要防止骗取出口退税或补贴。因此，为该类货物免征关税设置品质规格原因及条件，必要性不大。

尽管目前我国没有全面加入RKC附约，但对标国际标准，以打造国际上最具竞争力的海关监管体制机制为目标，需要把握好《关税法》立法窗口期，加大对RKC相关附约以及关税法理的研究。对因疫情等原因退运的一般贸易货物，以及跨境电商“海外仓”的退运货物，都可以凭企业声明、原出口报关记录、增值税未退税证明，（必要时）查验符合原状后即可办理不征税进口手续。在完善立法的同时，通过相关技术，例如物联网、大数据和区块链，^⑤来佐证进出口货物的一致性，这将有效地解决数据信息不对称问题。

4.2 在本国税则中单独加以体现

借鉴美国、加拿大等国经验，启动《税则》第98章，调整税则相关的章节在《中华人民共和国进出口关税条例》中的配置安排，并为相关特殊商品增列税目。不仅将跨境交易“数字产品”、实验或科研用成套试剂、大型成套设备（交钥匙工程）等商品，或适用现有归类规则在通关实践中操作难度很大的商品（部分“市场采购”出口商品、满足一定条件的进出口拼箱产品）纳入《税则》第98章，还应将退运货物也纳入此章，一来可简化其归类，二来可提高监管和征管效能、效率。

4.3 保证拥有过渡性变通

当前，世界卫生组织已宣布，将新型冠状病毒肺炎疫情列为“国际关注的突发公共卫生事件”（PEHIC）^⑥，不少国家（地区）已经宣布进入公共卫生紧急状态，对贸易合同的不履行亦被视为“人力不可抗力”。今年2月10日，全国人大常委会法工委就疫情防控有关法律问题答记者问时表示，当前我国发生了新型冠状病毒感染肺炎疫情这一突发公共卫生事件。对于不能履行合同的当事人来说，属于不能预见、不能避免且不能克服的不可抗力。在本次疫情结束及本轮立法转换完成前，建议可依据“不可抗力”原则做阶段性的应急处置决定，对该特定时期进口的原出口货物一律不予征税；或提请财政部做特案处置，确保相关企业在上述情形下免于征收关税等进口环节税；或授权地方海关允许相关企业具保，海关查验后径直放行。

5  结语

目前国外新冠疫情呈愈演愈烈之势，我国不少出口货物遭遇国外退运，并因此衍生出对该类退运货物如何征税的问题，一时成为外贸企业复工复产的难点和堵点。为此，本文建议国家相关部门借鉴发达国家先进经验，运用好过渡性应急处置措施，把握好《关税法》立法窗口期，及时制定有针对性的政策举措来加以破解，打造在国际上更具竞争力的海关监管征管体制机制。

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作者简介：苏铁（1962-），天津人，本科，宁波海关副关长、党委委员，研究方向为海关政策、关税征管、海关估价，E-mail：sutie@customs.gov.cn

1.宁波海关  宁波  315012

1. Ningbo Customs District, Ningbo  315012

^①《京都公约》（Kyoto Convention，以下简称KC），全称是《关于简化和协调海关制度的国际公约》（International Convention on the Simplification and Harmonization of Customs Procedures），于1973年5月18日在日本京都签署。《京都公约》计有主约和9类31个附约，囊括了海关的各项监管制度，如：进口、出口、暂准进口、海关仓库、加工贸易、运输工具，也包括了关税、原产地、违法处罚等内容。

^②其余三部公约分别是《协调制度公约》《内罗毕公约》和《伊斯坦布尔公约》。

^③The Customs procedure which provides for such duty and tax-free importation and repayment is that of re-importation in the same state.

^④“罗生门”一词，指当事人各自按自己的利益和逻辑来表述证明，同时又都无法拿出第三方的公证有力的证据，结果使得事实结果一直在“真相”与“假象”之中徘徊。

^⑤区块链技术具有不可篡改、可溯源和集体维护等特点，本质上就是去中心化的分布式账本。基于此，可搭建物流信息数据库，帮助海关快速安全地认证权限，实现高效的数据共享和访问，解决当前出口物流信息管理系统不兼容以及信息收集准确率不高等问题，提高数据准确率，推动物流信息互联互通，增强协调性。

参考文献

[1]海关总署政法司, 海关总署关税司.中华人民共和国进出口关税条例释义[S].北京:中国民主法制出版社, 2004, 155-156, 177. 

[2]世界海关组织.京都公约(Kyoto Convention)[S]. 北京:中国海关出版社, 1999.

[3]黄胜强.欧盟海关法典实施条例[S].北京:中国海关出版社, 2013.

[4]美国国贸委员会.美国统一税则表(Harmonized Tariff Schedule, USHTS)[S], 2018, 3171-3310.

（文章类别：CPST-A）

^⑥根据《国际卫生条例(2005)》，国际关注的突发公共卫生事件系指按特殊程序确定的不寻常公共卫生事件:(1) 通过疾病的国际传播构成对其他国家公共卫生风险;以及(2) 有可能需要采取协调一致的国际应对措施。