杜昱林¹ 刘文秋¹ 戴 煦¹ 董 宁¹ 白洪海¹ 刘攀超¹

摘 要 受疫情影响，我国进出口贸易大幅受挫，食品贸易重要性凸显。作为世界第一大经济体、最大的农产品贸易市场、我国第二大农产品出口市场、“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”共同的最后闭合区，欧盟形势不容乐观。因此，中欧着力开展深化多领域的合作。食品标准是民生保障、经贸往来的关键之一，从贸易背景、法律基础、历史沿革、现状分析等方面，理顺中欧食品标准体系整体逻辑的异同以及典型指标的差异，有利于突破技术壁垒，促进产业发展、标准互认、互联互通，促进“一带一路”沿线多种形式的食品贸易合作。

关键词 食品安全；标准；TBT；欧盟；“一带一路”

 Comparative Analysis of Food Standard Systems and Indicators between China and Europe

DU Yu-Lin¹  LIU Wen-Qiu¹  DAI Xu¹  DONG Ning¹  BAI Hong-Hai¹  LIU Pan-Chao¹

Abstract Affected by the pandemic, China's import and export trade has experienced a tremendous decline. But the importance of food trade has become even more prominent. As the largest economy of the world, the largest agricultural product trade market, the second largest agricultural product export market of China, the final closed area shared by the "Silk Road Economic Belt" and the "21st Century Maritime Silk Road", the EU is not in an optimistic situation. Therefore, China and Europe strive to deepen cooperation in multiple fields. Food standards are one of the keys to ensuring economic and trade exchanges and people's livelihood. From the aspects of trade background, legal basis, historical evolution and global status, this paper analyzed the similarities and disparities in the overall logic between the China and Europe food standard systems, and sorted out the differences in typical indicators. That will be conducive to breaking through technical barriers, promoting industrial development, mutual recognition of standards and interconnectivity, and facilitating various forms of food trade cooperation along “the Belt and Road”.

Keywords food safety; standards; TBT; EU; the Belt and Road

受新冠肺炎疫情影响，2020年1～2月，我国货物贸易进出口总值4.12万亿元人民币，同比下降9.6%；出口2.04万亿元，同比下降15.9%；进口2.08万亿元，同比下降2.4% ^[1]。食品农产品贸易流通不仅关乎扶贫、民生，更是对外经贸的重要领域，是“两会”常年热议话题。

1  中欧食品安全背景

1.1 贸易背景

我国是食品进出口大国。2018年，食品出口4586亿元，增长2.2%；进口7918.6亿元，增长6.5%；逆差3332.6亿元，扩大13%。欧盟是第三大贸易伙伴，我国对欧盟进出口食品1360.5亿元，主要出口水海产品和蔬菜，主要进口乳品和酒类^[2]。据欧盟统计局统计，2018年欧盟和世界其他国家农产品贸易额共计2750亿欧元，约占欧盟对盟外国家贸易总额的7%^[3]。同年，我国与“一带一路”欧洲沿线国家食品农产品贸易额88.3亿美元，同比增长22.9%，增速最快^[4]。自加入WTO以来，我国输欧农产品贸易额呈稳步增长趋势，2002～2008年由19.87亿美元增长到57.62亿美元，年均增长率达18%。2009年欧盟实施了一系列严苛的技术壁垒，使其减少了9%，此后至2016年为波动增长阶段，平均增长率约为5%，明显慢于前一阶段 ^[5]。欧盟等国家对中国食品出口贸易壁垒不断提高，中国食品出口难度正在加大。据统计，ICS：67食品类的技术贸易壁垒通报数量常年较多，以占比当年的“一带一路”成员新提交通报总数为例，2012～2016年分别占25.57%、38.09%、55.33%、53.37% 和41.91%，最高甚至超过一半^[6]。近几年来，我国农产品因标准与合格评定原因导致出口受阻，已成为我国农产品出口受阻的主要原因。

欧盟是世界第一大经济体，也是世界最大的农产品贸易市场，同时是我国第二大农产品出口市场^[5]。欧盟主要进出口农产品包括畜产品、蔬菜和食品三大类。其中，出口最多的农产品为食品，出口额占农产品出口总额的57%，蔬菜和畜产品出口份额相当，分别为22%和21%；进口最多的农产品为蔬菜，占比为48%，其次为食品和畜产品，分别占32%和20%。欧洲作为“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”共同的最后闭合区，贸易通道逐步完善，贸易显示度逐步增强^[7]。

1.2 法律基础

工业化的深入发展导致食品商品化程度的日益加深，食品安全成为初步完成工业化的中国的热点问题之一。为此，我国制定了包括《中华人民共和国食品安全法》、《国务院关于加强食品等产品安全监督管理的特别规定》和地方性法规等三个层面的法律法规。食品安全的监管责任由国务院和地方政府共同承担。国家层面有食品安全委员会、国家市场监督管理总局、国家卫生健康委员会等；地方层面为县级以上地方人民政府^[8]。

欧盟从1980年《欧盟食品安全卫生制度》颁布实施开始建立相关法律体系，如今以《通用食品法》（General Food Law）总领宏观规定；《一般食品法》（Regulation (EC)No.178/2002）及其修正条例（Regulation(EC)No.1642/2003; Commission Regulation (EC)No.575/2006）和《欧盟食品与饲料卫生法》作为二级立法；形成系列食品安全规范要求和标准作为补充的格局。

欧盟的食品监管体系是双层管理机制，各国接受来自欧盟组织层面及本国机构的共同监管，纵向管理与横向联系配合形成监管网络，进行各项标准的制定和法律制度的建议（图1）。并采用食品安全追溯机制、良好生产规范（GMP）、危害分析与关键控制点制度（HACCP）和食品与饲料快速预警系统（RASFF）等有关标准和制度，实行“从农田到餐桌”的全过程监控制，践行全程监管、风险分析、快速预警、预防四大原则^[9]。                     

2  食品标准体系基础

2.1 我国食品标准体系

目前，我国《食品安全标准体系框架原则》与《国际食品法典标准》基本一致，主要指标与发达国家基本相当^[10]。1949年10月，中央技术管理局标准化规划处成立，标准化工作渐次展开。1950年，全国粮食加工会议拟定了“八一粉”“九二米”质量标准方案。随后我国食品标准经历了上世纪50～70年代的初级阶段、80年代的发展阶段、90年代至“十一五”期间调整补充与巩固清理阶段和2009年至今的全面清理修订阶段，形成了包含通用标准、检验方法标准、产品标准和生产经营规范标准四大类的标准体系^[11]。建立了一个以国家标准为主体，行业标准、团体标准相互补充的标准体系，与《食品卫生管理条例》《食品安全法》和《食品卫生法》和等法律法规共同保障行业健康发展。

*注：英国已正式脱欧

图1  欧盟食品监管体系

Fig.1  The EU food regulatory system

2017年，国家卫计委会同农业部、国家食药监总局清理整合了食用农产品质量安全标准、食品卫生标准、食品质量及行业标准4392项^[12]。截至目前，食品安全国家标准共1253项^[13]。

2.2 欧盟食品标准体系

欧洲食品标准体系起步于第二次世界大战后的20世纪50年代。根据《欧洲经济共同体条约》，欧洲共同体成员国制定了“共同农业”政策。1985年，欧盟理事会出台了《关于技术协调与标准化新方法的决议》。2013年生效的标准化条例《Regulation (EU) 1025/2012》规定了标准化的法律框架，如今欧盟委员会（European Commission，EC）仍在研究制定该条例实操层面的指导文件（CEN-CENELEC-Response-to-EC-COM-764）。欧盟标准体系经历了启动、发展、建成三个时期，并持续更新完善。

2.2.1 欧洲标准的性质

根据ISO/IEC的定义，欧洲标准（European Standard，EN）属于区域标准。其权威性体现在当标准获批时，参照《内部守则》，CEN或CENELEC的34个成员国须给予其国家标准的地位，并将与之冲突的原国家标准在限定时间内撤销。从内容上看，欧洲标准包含与产品、系统、过程或服务有关的要求或建议，也可用于描述计量或测试方法、建立通用术语。

《关于技术协调与标准化新方法的决议》中阐述，政府仅在指令中规定涉及产品安全、工作安全、人体健康、消费者权益保护等强制性要求。而技术规范和定量指标由相关的协调标准（Harmonized European Standard，hEN）规定。协调标准由欧盟委员会（EC）根据欧盟立法需要委请ESOs组织制定，而后录入欧盟官方公报（the Official Journal of the European Union，OJEU），指明与其相对应的新方法指令，批准发布。然而据CEN-CENELEC-Response-to-EC-COM-764统计，2017年10月至2018年10月间上报的标准仅有59%得到了OJEU的引用。因此EC也在清理未录入的协调标准，简化OJEU引用协调标准的内部流程。

《欧洲标准报告-第1025/2012号法规的履行》第四条明确指出标准具有自愿性，不能视为法律^[14]。但协调标准可作为法律的符合性推断依据。制造商、运营商或合格评定机构可用协调标准来证明产品、服务或流程符合相关的欧盟法规，从而在欧盟市场内自由流通。虽然从形式上看，协调标准被给予与其他欧洲标准统一的标准编号，没有单独列为一类。但从TBT角度，按影响力大小依次为法规、协调标准、其他标准、技术法规（Technical Specification，TS）。

2.2.2 欧洲标准的管理

欧洲标准经过提案、起草、征求意见、投票决议和出版发行等阶段，由欧洲标准化委员会（CEN）、欧洲电工标准化委员会（CENELEC）或欧洲电信标准协会（ETSI）负责协调成员国及各方（包括利益相关方如企业，消费者和环境团体等）共同制定，EC批准出版。CEN、CENELEC和ETSI是被欧盟（European Union）及欧洲自由贸易联盟（European Free Trade Association，EFTA）官方认可的标准化组织，统称为ESOs（the three European Standardization Organizations），由联合总统小组（Joint Presidents` Group，JPG）协调。JPG由ESOs各主席、副主席及总干事组成，是欧洲标准化的最高决策机构。

食品标准隶属于CEN管理范畴。其食品、饮料及相关产品部门下设9个标委会。与欧盟标准体系对应，欧盟的食品安全标准分为产品标准、过程控制标准、环境卫生标准和食品安全标签标准四大类。由此可见，欧盟食品标准体系不仅涵盖行业本身以及环境过程等相关方面，而且还对种类物分门别类专门立法，全面立体。此外，各成员国的食品标准体系又包括技术标准和管理标准两大类^[15]。

3  中欧食品标准比较分析

3.1 体系对比

在标准体系的设计上，我国与欧盟有相似之处，但也有区别。在我国，由于行政体系的条块结构，国标与行标、地标不完全统一。当标准出现矛盾时，产品陷入多个要求、多个标准和多方管理的困境，国标在食品生产经营与安全管理环节的实际应用受到了干扰，其权威性受到影响。从标准体系视角来看，行标和地标相当于国家标准的行业化和地方化。

另一方面，国标体系本身也存在优化空间。即使在2011～2014年连续被列为重点立项领域，“基础类通用标准”中的“污染物和致病微生物限量及控制技术”征集立项建议仍然寥寥。虽然在“十三五”开局年首次提出、明确立项，但“餐饮服务、现制现售、散装食品”在897份立项建议中只有4 份与之相关，仍是长期存在监管空白的食品部分^[16]。可见，食品行业国家标准的制定，还有许多工作可做。

除了上述的协调统一问题、体系不完善，覆盖不全面，分布不均，重点不突出等问题之外，还存在界限模糊、尺度不严、法规与标准间不能有效衔接、贯彻实施难度大等问题^[17]。此外，我国食品行业国家标准对于国际标准采用率只有14.63%^[9]，不利于国际间标准衔接及对外贸易的发展。

3.2 典型食品标准指标对比

3.2.1 食品标准技术领域对比

郝程乾等^[18]运用标准文献计量学方法对比分析指出：我国食品标准的技术领域主要分布在食品综合、香料和调料、食品添加剂、食品实验和分析的一般方法以及预包装食品和精制食品等方面。而英国、德国和法国标准的技术领域主要分布在乳和乳制品、食用油和脂肪及含油种子、食品试验和分析的一般方法、与食品接触的物品与材料、食品工业厂房和设备。

3.2.2 欧盟较严格的食品标准技术领域

3.2.2.1 茶叶农残指标

作为我国传统特色农产品和食品农产品出口贸易的代表，茶叶可以看出卖方市场与买方市场对于商品质量约束的区别。而制约茶叶出口的主要因素是农药最大残留限量（MRLs）及管控要求^[19]。欧盟是对茶叶农残限量要求最严格的地区^[20]。蒋雄武^[21]通过对比GB 2763-2016与669/2009/EC和396/2005/EC指出我国与欧盟在部分农药残留限量的规定上有较明显的区别，我国茶叶农药残留种类的总量（48种）明显少于欧盟（477种），并且部分农药限量为欧盟的100倍，氟氰戊菊酯（Flucythrinate）甚至达到了400倍。目前，我国与欧盟茶叶中农残限量指标对比如图2及表1所示^[22]。

图2  中国与欧盟茶叶中农残限量指标对比

Fig.2  Comparison of pesticide residue limits in tea between China and EU

表1  中国与欧盟茶叶中农残限量指标对比

Table 1  Comparison of pesticide residue limits in tea between China and EU

3.2.2.2 果蔬农残指标

水果蔬菜的农残限值同样严格。对于猕猴桃，欧盟规定了443种农药残留量的限值，我国只有11种；数值在0.01 mg/kg或以下的限量标准占总数的37%，我国是0；数值在0.1 mg/kg 以下的占总数的93%，我国只有36%^[24]。对于甜瓜，欧盟规定了465种MRLs，我国只有28种；数值在0.01 mg/kg或以下的限量标准占总数的51%，我国是0；数值在0.1 mg/kg 以下的占总数的83%，我国只有25%^[20]。总体来看，目前欧盟共制定了近500种农药，140 000余项限量，65种豁免物质（表2）。

表2  中国与欧盟两种水果中农残限值对比

Table 2  Comparison of pesticide residue limits in kiwi and melon between China and EU

3.2.2.3 虾肉兽残指标

对于虾肉，欧盟规定了阿司匹林(Acetylsalicylic acid)、阿托品(Atropine)和过氧化氢(Hydrogen peroxide)等412种兽药不得检出，而我国只有甲硝唑(Metronidazole)、克伦特罗(Clenbuterol)和孔雀石绿(Malachite Green)等26种，且皆为独有指标^[22]。

3.2.2.4 婴幼儿辅助食品多项指标

在产品方面，同样存在较大差异的还有婴幼儿辅助食品。屈鹏峰^[25]对比了GB 10769-2010和GB 10770-2010与609 /2013 /EU，欧盟对婴幼儿辅助食品的原料要求、产品分类、营养成分指标和含量、污染物指标和限量值、标签等有详细的规定。虽然都强调了婴幼儿辅助食品适用月龄及不同月龄营养成分要求，但与我国管理侧重点不同。

3.2.3 水平较一致的食品标准技术领域

从项目指标角度看，周颖^[25]通过对比GB 2762-2017和1881/2006/EC及其修订案指出，我国食品污染物指标包括与欧盟标准一致（36条），比欧盟标准严格（9 条），比欧盟标准宽松（26条）3种情况。我国的铅限量标准大多比欧盟标准宽松，镉大多严格。但限值差异并不显著。辛效威^[26]等对比了我国与欧盟关于植物源食品中的蔬菜、水果等类别；动物源食品中的畜禽肉、动物内脏、水产、乳制品等类别；饮料中的包装饮用水、果蔬汁等类别的食品中铅含量限值判断，我国大多数食品重金属指标与国际水平一致。

3.2.4 我国较先进的食品标准技术领域

在标准技术原理方面，我国等同或修改采用的国际标准跟上了世界的步伐，在基因源性食品检测领域甚至走到了世界前列。目前国家标准化管理委员会已将微滴数字PCR法纳入标准体系，发布了GB/T 33526-2017《转基因植物产品数字PCR检测方法》、SN/T 4853-2017 《转基因大米定量检测数字PCR法》系列标准，且有《转基因植物品系定量检测数字PCR法》、《微生物痕量基因残留测定 微滴数字PCR法》等标准处于报批状态中。而欧盟仍采用2011/884/EU决议规定的SYBR Green实时荧光PCR法、TaqMan复合PCR法等相对定量检测方法^[28]，暂未有将微滴数字PCR法等绝对定量技术纳入标准体系的官方报道。但是，根据食品国标中仍有4.64%标龄达20年以上^[18]、粮油产品标准中标龄超过20年的标准占10%、水果标准中标龄在10年以上的标准占18.1% ^[28]推测，除国际通用的经典方法以外，技术内容过时的标准仍然存在。

3.3 中欧食品标准差异原因分析

造成上述指标差异的原因主要有以下几点：一是制订原则不同。FAO/WHO风险性评估原则是联合国粮农组织（FAO）和世界卫生组织（WHO）提出的安全性评价原则，根据人体接触化合物量的大小以及对人体或动物的毒性大小来制定标准。另一类是“零风险”原则，典型如欧盟REACH法规对食品或饲料中的添加剂、食品调味剂和动物营养剂等的影响；二是饮食习惯不同。例如，在植物源食品中，GB 2762在新鲜蔬菜之外增加了蔬菜制品类，并将食用菌单列为一类，而欧盟无此类别，类似的还有水果制品、水产制品及皮蛋制品等；三是技术上的差距。包括商品生产技术差距和检测技术差距；四、出于贸易保护主义，人为设制贸易壁垒。

4  总结与启示

综上所述，食品安全是全人类的关注焦点，也是国内外学者研究的热点。食品农产品较其他行业更容易受技术壁垒的影响^[20][29] 。标准的互认与协调是消除TBT不利影响的有效工具。因此，在“一带一路”贸易环境的形势下，我国应以食品安全标准互认为基础，逐步发展协调标准，制定区域标准，甚至建立区域技术协调和标准化的超体系。由对外贸易带来的技术与认知的更新，也刺激了内需，符合供给侧改革的要求，亦有利于我国国际影响力的提升。

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