冯 翔¹ 傅 庆² 王坚军¹

摘 要 本文结合国内外海关实践经验，分析了海关舱单风险分析工作在分析思路、信息支撑、技术支持等方面仍然需要完善的工作。提出了加强舱单风险分析，充分运用海关风险信息的相关建议，寻求实用有效的突破路径。

关键词 海关风险管理；舱单分析；风险信息

 A Probe into Risk Analysis of Customs Manifest and Information

FENG Xiang¹  FU Qing²  WANG Jian-Jun¹

Abstract This paper combines the practical experience of domestic and foreign customs to analyze the current practice of customs manifest risk analysis in terms of analytical ideas, information support and technical support, which should be further improved. Suggestions are put forward on how to strengthen manifest risk analysis and make full use of customs risk information and intelligence, to find a practical and effective breakthrough path.

Keywords Customs risk management; manifest analysis; risk information

党的十九大报告中提出要坚持总体国家安全观，并把坚持总体国家安全观作为新时代中国特色社会主义思想的基本方略之一。口岸安全是国家安全的重要组成部分，海关舱单风险防控正是落实总体国家安全观，“御敌于国门之外”的重要技术手段。兵马未动、情报先行，笔者结合日常工作中的实践浅谈对海关舱单风险分析技术与风险信息工作的研究和思考。

1  舱单风险分析是对传统风险分析方法的转变

根据《海关全面深化业务改革2020框架方案》内容，企业无须一次性提交全部申报信息及单证，第一步凭提单概要申报即可提货，第二步在规定时间内完成完整申报。^[1]“两步申报”改变了海关传统的在运输工具抵达后进行风险分析的情况，用时间换取空间，舱单风险分析将转变当前海关风险防控工作分析思路和分析手段。

1.1 风险分析载体从传统报关单向舱单转变

长期以来在传统海关风险分析中一直以报关单为载体，在全国通关一体化改革时提出了以舱单为“索引”的风险分析，但实际工作中仍以报关单为主舱单为辅。“两步申报”框架下的“提货申报”，海关风险分析人员将在无报关单全申报要素数据的情况下，仅依据提单、舱单、概要申报要素等信息开展风险分析。这对海关风险分析人员提出更高的要求，关员需对舱单、提单等信息解读更加深入与充分，舱单风险分析理念与技术也应当从“数据审核”向“信息分析”转变。

1.2 风险分析目标从单笔货物向企业单元转变

舱单风险分析每天面对成千上万的船舶、集装箱、货物，如需实时锁定跟踪高风险目标，对单票进出口货物实施风险分析，工作量将十分巨大，海关监管资源也将无法充分利用。在美国、荷兰、日本等许多发达国家，将企业作为分析单元已是一种通行的做法，海关由企及物围绕企业对完整贸易链开展监管。通过实施企业分类监管，将监管资源集中于高风险领域，不仅提高监管效能，对风险分析目标的筛选也有极其重要的意义。

1.3 风险分析从单一进口环节向全物流链转变

舱单风险分析需通过物流信息、供应链信息和其他外部信息来弥补与扩充传统申报要素的缺少。舱单风险分析中已在探索的手段是使用卫星AIS船舶轨迹、货物轨迹、全球港口锚地及泊位数据、集装箱运输轨迹等，对全球港口、码头、泊位等进行监控，对船舶、集装箱等进行跟踪。依托海关总署建立智能监控平台对高风险国家起运经停的相关船舶进行实时监控，建立“电子围栏”自动报警，实时提醒分析处置。今后，更加便利高效的物流链、供应链监控分析方法应当是逐步运用实时监控技术构建物流轨迹监控“天网”。通过推进大数据分析可视化建设，构建海关风险防控知识图谱，借助于图形化手段，运用风险地图、关系网络图、物流跟踪图等展示形式，直观地传达复杂数据集的关键特征与风险点，防控全物流链风险，实现迅速找到船、找到箱、找到货。

2  舱单风险分析需要全链条多方位风险信息支撑

知识具有价值，信息就是力量。海关全面深化改革以来，信息化与海关业务不断深入融合，海关风险信息在得到先进技术支持的同时也存在着外部信息缺失的问题，该问题在舱单数据申报、舱单风险分析中尤为突出。目前，西方发达国家大多采用“简单申报+详细申报”或“舱单申报+货物申报”的通关模式，将风险分析、审核征税等占用通关时间较多的环节前推后移^[2]。但是，不同国家或地区的海关监管目标和重点并不相同。其中，出于反恐需要的美国海关提前申报制度拥有更广泛的信息来源。美国海关通过24小时提前申报、“10+2”安全申报等方式，提前预判进出口贸易中可能存在的危害国家安全风险。这种通关模式在信息申报制度、内容，后续监管、风险信息协同机制等方面的措施，都值得我们在安全准入视角下的舱单风险分析工作中探讨与借鉴。

2.1 24小时提前申报制度

“9·11”事件后，美国基于国家安全考虑，美国海关提出了装船前24小时舱单申报制度。凡经营美国航线的船公司，自2002年12月2日起，必须于起运港装船前24小时向美国海关的自动化舱单系统AMS（America Manifest System）预先申报集装箱内所载货物的4类别14项舱单信息^[3]。

2.2 “10+2”安全申报规定

2008年，美国海关提出“10+2”安全申报制度新规。要求进口商（收货人）提供10项申报内容，船公司提供2项申报内容，并要求企业必须在货物装船前24小时，通过AMS或ABI（Automated Broker Interface）自动报关平台系统将电子申报数据传送海关。“10+2”申报是一个额外的发送，不会取代AMS法规。

2.3 自动化商业环境系统整合

根据安全及贸易需要，近年来美国海关进一步优化信息资源，合并7个货物处理系统，整合完成自动化商业环境ACE系统。2015年美国海关将海运、陆运、空运货物舱单申报全部由AMS转入ACE。2017年11月，美国《联邦公告》通报发布ACE系统将成为美国进出口数据信息唯一处理系统声明。ACE提供给海关更好的风险信息，以便在货物抵达美国边境前就可以根据当地法律法规判定潜在的风险^[4]。

2.4 多产业及商品分类监管中心

在风险管理理念下，2011年后美国海关成立了涉及不同产业和商品分类监管的机构CEE（Center for Excellence and Expertise）。其中包括底特律汽车产业监管中心，洛杉矶信息技术及家用电子产品监管中心，纽约制药、保健和化学产品监管中心等。以产业集中的城市为基础，优化整合各类产业、商品信息资源，通过与国家风险布控中心NTC（National Targeting Center）的密切配合，极大地提高了信息分析质量和监管效能。

2.5 我国舱单风险分析存在的问题

海关舱单风险分析需要对境外发货方、境内收货方、承运企业的经营活动及其信息充分掌握。而我国对舱单数据的规范申报还缺乏强制措施，承运方或船货代在向海关传输数据还存在随意性，舱单风险分析所需要的关键性指标内容时有缺失，发现交易背后的实际货主存在困难。高效风险分析的依据是高质量的一手数据，从源头上规范提货申报数据的有效性和准确性，增加数据传输者的法律责任，建立申报信息的法律地位目前还亟须推进修订相关法律法规。

“工欲善其事，必先利其器”。完善的舱单物流信息申报系统，完整的物流链、供应链、产业链信息，全面的共享信息资源支持，是对货到前舱单风险分析最重要的支撑。自装船前24小时提前舱单申报要求提出后，在将近20年的时间里，美国海关对企业货到前信息一系列申报、搜集规范要求的目的是让国际贸易供应链上所有公司的信息全部进入海关资讯管理中心统筹分析，强化国际贸易供应链的海关风险管理。目前，我国海关有依税则税号分工以行业和商品分类监管的3个海关总署税收征管局（京津、上海、广州），也有按风险领域分类监管的3个海关总署风险防控局（上海、青岛、黄埔），还有以安全准入风险防控为目标的“1+3+N”全国海关风险防控体系。海关应当更好地结合各自信息优势，扩充信息来源，进一步纳入产业链、供应链、物流链、交易单证流、金融外汇资金流等信息，完善协同配合机制，与全国海关口岸业务现场形成监管合力。

3  舱单风险分析需要专业化信息组织支持

信息分析系统与信息多渠道来源都是“器”，最终让信息情报发挥价值的关键是“人”，即专家型风险信息分析关员和专业化海关风险信息组织。人能尽其才则百事兴，舱单风险分析需要专业化人才和专业化信息组织支持。而专业的海关信息组织应当具备以下几个特点。

3.1 专业化的流程管理

风险信息的收集、采编、传递、发布等工作都是基础工作，也是最需要程序化、固定化的环节。当前海关风险信息工作存在“重数量、轻应用”的问题，再好的信息只有将之转化应用才能发挥出最大的价值。真实性和可靠性是信息的重要属性，海关风险信息有很大一部分是通过互联网和外部资源获取的，并不能直接采用。只有通过专业化的流程管理，对收集的信息开展分析评估，才能将信息向下一个环节传递。

3.2 专业化的分类分工

在海关风险信息工作不断发展的过程中，风险信息部门面对的是海量的信息汇集，对特定化、定制化、专业化信息的采集、分析、应用与转化迫在眉睫。将海关风险信息专业化分类分工是有效避免信息重复搜集的手段。在此情况下，我国海关风险管理部门开展了积极探索。2020年以来，针对全球新冠肺炎疫情态势、疫情防控措施等信息收集工作，海关总署风险管理司指定海关总署风险防控局（上海）牵头负责疫情信息的收集、分析、评估。全国各直属海关风险防控部门根据自身特点与特长，由海关总署统筹分组分工针对特定国家地区分别收集新冠肺炎疫情动态信息、管制措施调整情况及口岸安全风险信息。通过该项工作机制，2020年6月至9月向全国海关发布通报境外食品加工企业疫情专题信息24篇，取得了良好的效果。按照监管方式、监管对象、国家地区、商品分类、运输方式等多种维度条块化、矩阵式的管理，有助于针对特定领域内信息的深入搜集与专业化分析应用。

3.3 专业化的组织构架

目前，海关总署风险防控局（上海、青岛、黄埔）均设有风险信息处，全国各直属海关风险防控部门设置了风险信息科或信息情报科，具备完整的基础组织架构。但是这种全面设置的组织架构无法突出信息工作重点，难以形成专业化、专门化、集成化信息综合体。在此基础上，2020年10月，海关总署风险管理司制定了《海关外部风险信息情报工作指引（暂行）》，指导海关外部风险信息工作有序开展，从上层设计为专业化海关风险信息组织建设指明了道路。

专业化海关信息组织通过层级整合实现信息管理和传递扁平化；通过功能整合实现信息功能和职能集约化；通过信息统一处理，解决目前海关风险防控工作中存在的信息碎片化、零散化难题。未来直属海关风险防控部门的视野应从所在关区拓展向全国以至全球，通过流程规范的共享机制构建全国一体化风险信息工作体系，从而更好地指引海关舱单风险分析工作，乃至更好的服务领导决策。

4  加强海关舱单风险分析与风险信息工作建议

4.1 规范舱单数据申报，建立智能化海关风险信息处理系统

(1)规范舱单数据申报，强化舱单数据法律地位，配套跟进相应的法律法规，以舱单为索引建立智能化海关风险信息处理系统。系统应具有机器自主学习和大数据人工智能的功能，自动生成“黑白名单”，形成风险信息档案数据库。其中涉及的海关内部信息应当基本包括风险分析子系统数据、进出口报关单数据库、舱单数据库、查验结果数据库、企业基本信息数据库、企业违法违规行为记录数据库、归类决定数据库等；海关外部信息应当基本包括世界海关组织执法数据库、国家信息中心企业信息数据库、外汇管理局企业贸易进出口收付汇数据、税务总局起运港已退税报关数据、市场监管总局企业登记数据、国家统计局行业数据、国际海关交换数据、全球境外企业专用数据、国外各国海关财税部门官方发布贸易数据等。

(2)运用海关风险信息打造舱单风险分流通道。拥有信息数据来源后，还要对搜集到的信息数据清洗、分析、处置。海关不可能做到对进出口货物100%查验，但通过信息处理技术支持可以做到100%风险甄别，挑选出真正高风险对象。明显有风险或明确无风险的，系统直接处置或放行，需人工判别的再转人工舱单分析处置，尽可能高效利用海关监管资源。

4.2 锻造高素质舱单风险分析、风险信息专家队伍

(1)培养舱单风险分析专业人才。注重舱单风险分析工作方式方法总结提炼，促进经验型风险防控向数据型、建模型转变，将具有丰富现场经验的业务专家纳入舱单风险分析队伍，共同参与具体风险线索的分析处置工作。

(2)培育风险信息专家队伍。可以采用运输方式和商品两个维度构成的矩阵进行专业化分工，对信息加工处理和后续处置转化。着重培养细分领域的信息专家，持续加强细分信息领域工作，做到有重大、紧急、突发专项工作时，招之能战、战之能胜。

4.3 充分发挥风险信息分享的杠杆作用

海关风险信息需要通过信息分享和一线现场最终执行才能获得最大化的价值效益。

(1)充分发挥一线关员的主观能动性。一方面通过现场获取信息强化国门安全，另一方面依托一线关员根据风险信息开展执法行动，完成把好国门任务。一线现场执法需要信息支持，但是一线缺乏相关人员、企业、货物的实时详细信息。通过信息分享的杠杆作用，海关执法将形成一个情报驱动、上下配合、联动执法的良性循环。

(2)积极提高海关业务现场与海关风险信息部门的无缝衔接分享能力。优化指挥与架构，整合信息分享流程，完善风险信息报告撰写、传递、分析、处置的渠道和机制，制定长期规划，培育出适合口岸一线现场接收、生成、分析、传递风险信息的能力，打造一线兼职风险信息员队伍。

4.4 扩展信息来源形成关地关企共治共享新格局

(1)建立海关、地方政府、企业和社会组织的密切合作关系。积极将海关风险信息工作与地方政府大数据建设相结合，对企业实施分类管理，与物流链相关企业、行业协会加强数据与信息交换，拓宽舱单风险分析渠道及风险信息来源。

(2)鼓励行业自治自理，在法律授权管理的框架下，通过关企合作、企业自治等方式，积极引导物流供应链企业、集装箱企业、船公司、港口码头运营企业、行业协会、社会检验认证机构、驻外企业机构参与口岸安全准入治理体系，强化口岸安全准入目标的落实。

(3)优化企业申报信息质量，建议探索对信息申报及时准确的企业予以优先通关等手续便利措施，形成关企共同治理共享发展新格局。

5  结语

在海关安全准入风险防控过程中，风险信息、风险分析、预警处置、评估反馈相互配合组成了完整的风险防控闭环链条。其中，准确、详尽、及时的风险信息对舱单风险分析工作有着至关重要的作用。强化以舱单为索引、以信息为先导的理念，加强海关舱单风险分析与风险信息工作，不仅是守好国门安全落实国家总体安全观的重要举措，还将促进海关风险防控从“管理”向“治理”转变，进一步融入国家治理体系和治理能力现代化总目标，全面服务我国建设更高水平开放型经济新体制。

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参考文献

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[2]上海海关课题组,闻学祥,张亚平,刘荣齐,等.“两步申报”管理模式研究[J].上海海关学院学报, 2012, 33(04): 57-61.

[3]胡蓉, 干春晖,李华东.上海自由贸易港海关监督制度构建初探——基于舱单视角[J].海关与经贸研究, 2017, 38(06):12-24.

[4]周阳.论美国海关发展战略的特点及其对我国的启示[J].海关与经贸研究, 2014, 35(01): 37-53.

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