海关风险管理理论及实践探索-中国口岸科学技术-2022年09期

海关风险管理理论及实践探索

作者：张柳丛林晔陶礼阳周敏捷孔令斌朱冰孙超马颉

张柳丛林晔陶礼阳周敏捷孔令斌朱冰孙超马颉

海关是国家的进出关境监督管理行政机关，依法对进出境的运输工具、货物、物品、人员进行监管，履行监管、征税、打私、统计等执法职能。我国海关领域引进风险管理理念较晚，约在20世纪末开始学习西方先进的海关风险管理理念，逐步建立自己的海关风险管理体系^[1-3]。近年来，我国进出口贸易量呈现逐年增长趋势，为此海关风险管理制度建设显得愈加重要。

本文重点分析海关风险管理现状，结合目前存在的风险管理理论基础相对滞后、风险管理理念有待创新、海关内部风险管理职能边界尚待厘清、对行政相对人的约束措施还不健全等问题^[4]，借鉴其他国家海关风险管理的做法,如美国海关通过其风险管理机构国家布控中心（NTC）对稽查情况、情报信息及从其他联邦、州和地方执法部门收集的数据进行综合分析，重点对疑似恐怖主义、假冒危险品及非法药物等高风险的旅客和货物实施布控^[5]；澳大利亚海关利用先进的分析技术和工具，实施“以情报为主导，以风险为基础”的风险管理流程，使海关风险管理更偏重于高风险货物^[6]；荷兰海关通过其情报信息中心（DIC）全方位开展涉及海关业务的各类信息资料收集、分析处理、风险布控等工作，为现场、稽核查和企业管理提供专家指导和信息服务^[7]等，提出对海关风险防控的目的是通过采取与风险危害预期相适应的风险管控手段，尽可能地降低风险发生的可能性和危害程度，在有限的监管资源下，实现贸易与便利的协调统一。对高风险因子、低风险因子采取分类管理的差异化风险防控策略，在构建海关风险防控体系过程中，明确各部门职责以及风险管理环节，由风险防控部门实施风险监测、评估、预警、处置，为我国海关突破原有的框架，建立完善的风险管理体系提供参考。

1 海关风险管理发展历程

1.1 缘起（1998年以前）

1980年以来，风险管理作为一种先进的管理理念、方法和技术，率先在美国、荷兰、澳大利亚等国海关获得成功，中国海关积极向外国同行学习。20世纪80年代，中国海关在旅检渠道将人人过关检查改为红绿通道管理，在货运渠道将每票必查改为随机抽查。20世纪90年代，海关正式实行稽查制度和企业分类管理制度。

1.2 机构与技术（1998—2003年）

1998年实施的海关通关作业改革正式引入风险管理，其指导原则、业务规程、组织管理、职责分工初步明确，风险管理组织机构从上而下逐步建立，组建了海关总署和直属海关两级风险分析监控中心，风险管理平台正式上线运行^[8]。

1.3 机制建设（2004—2018年）

2004年，中国海关提出以建立风险管理机制为中心环节，努力建设“耳聪目明”的智能型海关，凸显风险管理作用。2009年，中国海关启动分类通关改革试点，以企业守法管理为核心，以风险分析为手段，对诚信守法企业的低风险报关单（货物）由计算机快速验放，对高风险报关单（货物）实施重点审核和查验。2017年现行风险管理架构初步建立，全国通关一体化改革，正式组建海关总署、直属海关两级风控中心，实施海关业务风险集中分析、统一研判，风险管理作用更加显著。

1.4 机制改革（2018年机构改革以来）

2018年国务院机构改革方案将“原国家质量监督检验检疫总局的出入境检验检疫管理职责和队伍划入海关总署”，海关总署成立风险管理司，并在上海、青岛、黄埔三地设立总署风险防控局，风险管理司成为中直机关中唯一以风险管理为主责的正局级内设机构。海关风险管理链条和领域进一步拓展延伸，海关的安全准入风险范畴扩大到“全领域”，纳入口岸公共卫生、生物、进出口商品和食品安全等检验检疫风险，覆盖快件、跨境电子商务、邮递、旅客行李物品等非贸渠道，延伸到前、中、后等监管全链条。2021年，《海关风险管理高质量发展指导意见》出台，提出全面形成统顾全局、精准靶向、智能高效、协同共治的海关风险管理体系，建成以风险管理为作业中枢、在国际上最具竞争力的海关监管体制机制^[9]。

2 海关风险管理现状

2.1 理论基础相对滞后

一是风险管理缺少制度支撑。近年来，越来越多的政府管理部门，将风险管理理念贯穿于治理全过程，将风险信息搜集、风险评估、风险预警和风险处置等以明确的表述固化下来，成为政府管理部门行政执法依据。例如，《中华人民共和国生物安全法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规，对于风险信息搜集、风险评估、风险预警和风险处置均有明确规定。但海关尚未形成风险管理制度体系。

二是风险管理术语不统一。在ISO31000《风险管理：原则与指南》中，将风险管理流程分为明确环境、风险识别、风险分析、风险评价和风险应对等部分。《世界海关组织海关风险管理纲要》中将风险管理分为建立环境、风险评估、风险识别、风险分析、风险度量、风险处置等部分。在海关各业务管理条线对风险管理自成体系，对风险的管控和处置的执法依据分散在各个业务条线的规范性文件中，也出现过风险信息搜集、风险监测、风险分析、风险评估、风险预警、风险处置、风险布控等术语，有的同一术语表述的是不同概念，有的不同术语却是指向相同。多个概念穿插重叠，缺少一套标准化、规范化的术语使用体系，在海关实施风险管控或对相关行政相对人进行相应业务的操作时，会由于理解上的偏差导致风险的产生。

2.2 理念有待创新

一是风险管理应考虑成本与效益统一。当前，恰逢百年未遇之大变局，传统安全和非传统安全威胁呈现上升趋势，国际形势的发展并不明朗。世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化深入发展，国门安全风险防控形势日益复杂。由于风险本身就是一种客观存在，不以人们的意志为转移，渗透于人类社会各个方面，难以准确预测发生的具体时间、地点、对象以及造成的后果。减少风险意味着管理成本的提升，需要付出更高代价，无论是减少危险发生的概率，还是采取防范措施使发生危险造成的损失降到最小，都需要投入资金、技术和人力成本^[10]。因此，海关的风险管理就是要通过采取与风险危害预期相适应的风险管控手段，尽可能地降低传统、非传统安全风险的发生可能性，减少产生的危害影响，在有限的监管资源下，实现贸易与便利的协调统一。

二是分类管理的风险处置制度有待强化。海关对于不同风险等级的检查方法不同，相关检查方法各有利弊，需要根据风险因子的实际情况，对不同风险因子制定不同的监督制度^[11]。然而，当前海关部门对于风险采取何种监管方式，并无明确的法律说明，对实施分类管理的风险处置制度缺乏理论支撑，对赋加行政相对人义务、严格行政规制等，同样缺少明确的法律授权。

2.3 对行政相对人的约束措施不健全

海关的行政相对人主要包括进出口企业、进出境人员、与海关业务相关的平台企业等（如物流企业、报关企业、邮政、跨境电商平台）。行政相对人是进出境活动的主要获益方，而进出境风险却由全社会承担，因此应当明确其对国门安全风险负有主体责任。海关已发布的各类部门规章中，对行政相对人履行的义务、承担的责任有明确规定，但对于行政相对人在从事进出口货物、物品业务及人员进出境过程中应履行的风险防控、风险消减主体责任尚未有明确规定，部分对行政相对人的风险信息报告、风险隐患处置的责任分散在各条线业务规章中，尚未形成一个整体的行政相对人履行风险防控责任和义务的约束体系。“守信激励、失信惩戒”的有效手段需要进一步发挥，体现对守法企业、守法个人的奖励激励，对失信企业、失信个人的严格管控和约束。

3 海关风险管理方法探究

3.1 建立完善的风险管理体系

规范各类风险因子的术语及定义，构建海关内部制度体系，将内部法律法规与其他部委相关法律进行映射，明确各业务领域风险的定义，明确各部门职责以及各风险管理环节的流程范围。风险管理体系包括四个部分：风险监测、风险评估、风险预警、风险处置^[12]。

3.1.1 风险监测

从不同维度对海关数据进行监控和测算以锁定业务风险。海关数据来源主要包括内部数据和外部数据两类。内部数据包含所有进出口报关的申报内容数据、舱单数据、企业注册备案数据、海关内部各类执法数据等。外部数据包括从网络自主收集的舆情数据、情报类数据等。

3.1.2 风险评估

对风险监测过程中发现的风险信息进行评估和处置决策的制定。可划分为两类，一是专业评估，二是管理评估。专业评估行业相关技术专家经过调研，结合自身业务经验，评价风险的可能性及危害程度，并给出科学的风险处置意见。管理评估由海关内部专家结合风险信息、专业评估意见等作出风险处置管理决策^[13]。

3.1.3 风险预警

在进行风险评估后，将潜在风险向有关主体进行及时传达或面向大众公示。主要分为面向海关内部和面向外部两类。面向海关内部的，主要有对上级报告、对下级预警两种形式；面向外部的，主要有对同级部门通报、对行政相对人通告、对社会公告三种形式。

3.1.4 风险处置

发现风险后，针对风险情事的类别、危害预期，匹配不同的处置方法和预防原则。对海关而言，主要分为对已知风险的处置和对未知风险的处置。对于两种风险的预防和处置，需遵循非排除性预防原则、安全边界预防原则、最佳可用技术预防原则、禁止性预防原则四大风险预防原则进行制度设定。

3.2 明确风险因子分类管理制度

海关风险主要分为已知风险和未知风险两类。对海关风险因子，应根据这两大类进行监管，并在风险管理制度中明确风险因子定义、监管方式及其法律依据，保障各类风险因子监管的有效性和合理性^[14]。

3.2.1 已知风险

已知风险是指在海关历史经验中出现过的有着明确处置流程和标准的风险。在此情形下，危害发生的范围、种类、概率甚至触发点都在预期之内，相对来说这种风险可控性高，可以通过事先的机制设计和流程再造实现全流程全链条的过程控制，实现风险事件和行为的全覆盖。

3.2.2 未知风险

未知风险，如风险监测平台通过对数据的监控发现的某类商品、某些企业进出量的突增等异常数据波动，此类异动是否存在风险，风险导致的结果往往是无法预知的，没有历史经验借鉴的。对于未知风险需要建立完备的检测体系，以便于及时全面感知风险。通过专家团队对风险进行评估，制定相应的应急处置机制和执行标准。当涉及多个部门协同合作或与其他部委联防联控时，需要制定明确的对接方案，及时交流，并实时关注风险处置效果，随时调整执行方案，达到风险处置效能最优化。

3.3 完善对行政相对人的管理

3.3.1 建立高风险行政相对人清单

制定高风险行政相对人清单，对主观故意、屡次被查发、违法情节严重、社会危害大的高风险行政相对人纳入清单管理，对清单内行政相对人采取更加严格的管理措施，并定期进行评估，动态调整。对外定期将清单面向公众公示，并共享给其他政府监管部门以及平台类企业，提醒各部门和平台企业采取相应风险管理措施^[15]。

3.3.2 落实行政相对人主体责任

海关应当承担起相应的主体责任，主动对进出口过程进行干预，从主体层面降低、消除风险。例如经营企业需要主动对进出境货物进行检查，确保运输过程、运输商品符合国家的法律规定。

3.3.3 落实平台企业风险管理责任

报关企业、运输工具经营者、快件运营者、跨境电子商务等平台类企业需要建立完善的风险管理机制，主动管理，在报关过程、运输商品过程、商品销售的管理中发现问题后，主动进行干预，敦促企业及时纠错，企业不及时纠错的，应及时向海关进行举报或提供风险信息。

3.3.4 向行政相对人收集信息

应鼓励进出口相关企业在进行申报时，填写更丰富、全面的数据信息，对积极提供信息的企业给予通关便利等奖励措施。对非海关经营单位的个人，也应鼓励并提供个人进行投诉和举报的渠道。

4 结语

2018年机构改革以来，随着海关职能不断扩展与延伸，保障国家安全、防范风险的领域也随之进一步扩大。为防范化解海关业务领域重大风险，海关必须牢固树立以风险管理为核心的管理理念，紧密围绕风险预警及快速反应这条主线，推进风险整体管控与精准防控有机结合。以成立两级风险管理委员会为契机，借鉴国外海关风险管理经验，结合中国国情，完善风险管理制度体系建设，完善决策议事协调机制，聚焦前期梳理出的“7+21”项重大、系统性风险，开展海关风险管理制度建设层面的独立探索，全面践行总体国家安全观，着力深化改革融合构建“三应”运行机制，强化下对上的响应、左和右的呼应、上对下的反应，构建现代化海关风险预警及快速反应机制，充分发挥好风险预警、快速反应措施在风险管理环节中的积极作用，推广应用“吹哨人”制度，及时拉响警报，完善风险防控预案，抓好风险处置预演，提升化解风险的实战能力，做到应急处突稳妥严密、有条不紊，不断推动海关风险管理工作向更高质量发展。

参考文献

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