常昀月 王巍 梁丹虹

随着全球政治经济格局深度调整，中国面临的安全问题更加复杂和多元化。政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、网络和生态安全等安全要素同海关工作息息相关。如何在维护国家安全的前提下，促进广泛的贸易便利，这是对海关履职和业务运行提出的挑战，促使海关从传统监管模式向新的管理理念和管理方式转变，引入风险管理模式成为必然。在现代海关管理中，风险管理在统筹协调执法、安全与便利需求中的“中枢”地位日益显现，而情报贯穿于风险管理评估、识别、分析、处置的全过程，是风险管理的关键组成部分。本文所指的情报是“intelligence”，指被需求者搜集后经甄别、分析研判后形成成果的信息^[1]。从现代的大情报观视角看，所有为实现某种目的，有意识地对有关的事实、数据、信息、知识等要素进行劳动加工后的产出，都可以称之为情报。海关情报工作的最终目标是提升情报能力，生成高效、及时、准确的情报产品，据此开展预警、应对及调查工作，从而充分发挥情报在风险管理中的驱动作用，助力风险管理的高质量发展。

实现情报驱动的风险理念，必须夯实情报工作的基础，保障情报工作流程协调、高效地运行。本文采用系统分析方法，从海关情报管理的内容和现状入手，分层次、分类别进行研究，意在理顺海关情报管理的资源支撑、情报流程、情报应用等各要素之间的关系，建立一个完整、规范、高效的海关情报管理框架体系，以期为新形势下海关情报工作提供一些参考。

１ 海关情报管理内容

情报管理是对情报资源进行开发和利用，以满足需要的有组织的计划、控制、协调的工作过程。情报管理的目的是使投入情报加工的人力、物力、方法、手段以及组织机构效益最大化，以便于情报资源及时有效地转化为各种情报产品和服务活动，用以满足用户活动。情报管理的对象是情报本身、情报系统和情报人员。 

按照情报工作指导三原则，即“情报资源是基础”“情报传递是关键”“情报服务是目的”^[2]，我们将海关风险情报管理定义为一个依托海关信息化，以情报资源为基础，以海关情报活动流程为主要内容，以海关情报应用为目的的综合体。

1.1 情报资源管理  

情报资源是情报管理的基础前提。其中，人才、资金、基础设施和技术以及信息资源数据库是情报工作最重要的资源，是构成情报工作的原始“细胞”^[3]。

信息资源数据库主要解决情报的来源问题。海关情报部门的信息来源主要有6种途径：（1）海关内部数据信息，包括舱单系统、报关单系统、查验系统、后续监管系统等内部业务系统产生的数据；（2）海关接受举报或外部情报联络员移交的情报线索；（3）与国内相关部门、国际组织、他国（地区）海关及政府部门开展交流合作获得的信息；（4）营利性机构提供的信息；（5）物流、货代等相关企业主动向海关提供信息；（6）公开出版物或互联网获得信息。

这其中有情报管理人员主动获取的信息，也有被动接受的信息。对于获得的信息，应当利用大数据、文本挖掘等技术手段对公众互联网、单位内部网、单位数据库、电子文档、纸张、人工录入等信息源进行全面整合和利用，按不同技术情况对这些信息资源进行采集并存档，建立本地情报资料库，从而形成原始信息库。

情报人才是情报管理的人力资源要素。情报工作是一项复杂任务，需要多种角色的人力协同发挥作用^[4]，并不局限于海关内部。海关内部的情报指挥决策人员、情报搜集、传递、分析人员等是最专业的海关情报人才，同时也有其他部门的情报人员进行交流合作，外部企业人才可以提供技术支持，高校和研究机构专家可以提供合理意见和对策，甚至海关监管对象在某些时刻也能化身为“特定”的情报人员。

资金投入是情报管理工作的经济基础，在很大程度上决定了其他资源要素的充足程度和可用性，也进一步影响到“上层建筑能力”，即情报工作的效用。基础设施和技术是情报管理的重要工具和手段^[3]。

1.2 情报活动流程管理 

情报活动流程是从信息到情报的应用转化过程，是情报工作的核心，其主体运作是在情报机构中完成的。机构设置、制度规范、组织文化等构成了情报工作的管理主体，依托这一管理主体的制度保障，对各种情报资源配置进行优化整合，完成情报的规划、加工、提交反馈和情报评估这一完整的情报流程。

1.2.1 情报规划

一般由决策层来进行情报规划，提出战略指导，明确情报关键主题，进行数据权限分配等。例如在新冠肺炎疫情防控期间，规划对疫情相关的疫苗、冷链食品等主题进行情报分析。

1.2.2 情报加工

专业情报分析人员根据情报规划来构建检索策略，完成情报分类、情报筛选，对结果进行挖掘分析研究，以生成相应的情报产品，可能是一篇简报或专报，也可能就是一条相应的情报线索移交或布控指令。

1.2.3 提交反馈

海关情报部门的情报产品传递有一套规定的流程，原则上需经主管领导签发后，传达到指定部门或个人。在情报提交使用后，会进行评议，根据反馈来判断情报的效用，包括情报的价值、程序的改进，以及情报的反哺。同步生成的业务联系单和处置单等也是情报工作的重要资料之一。

1.2.4 情报评估

由于情报作用环境的动态性，情报活动流程应该是迭代运行的，也要有一个迭代终止的机制，这一机制应该有情报评估作为依据。

1.3 情报工作成果管理

情报工作的意义，最终通过情报服务体现出来^[2]。所以，将情报产品投入应用，是情报工作的价值目标。海关情报管理的目标就是提升情报工作效能，为海关风险管理提供情报支撑和智力支持，服务决策支持，助力海关风险管理的高质量发展。根据对决策支持程度，海关情报可以分为战略性情报、战术性情报、行动性情报三层。

战略性情报，用于支持政策制定者制定与执行高层级的海关宗旨、目标、政策与计划的情报产品。在战略层面，海关决策者需要关于新兴的、动态的威胁或机会的情报，以协助他们为其涉及重大事项、紧急或影响深远的战略决策提供依据。

战术性情报，用于支持一线部门的全国与地方管理者规划业务和配置资源，以实现业务目标的情报产品。在战术层面，管理者需要关于最新的或动态的情报，以支撑关于如何最有效地配置一线资源的决策。

行动性情报，用于支撑一线部门为实现守法或执法目的，针对特定案件采取行动的情报产品。在操作层面，一线部门需要关于具体违法个人与企业的行为、能力与动机（或意图）的情报。

海关情报产品的划分不是硬性的，而是可以灵活转化：同样的情报，作为一项战略情报的组成部分，以提醒海关决策者有关违法行为及其手段的变化，也可从中细分出战术情报的部分，提示着违法行为及其手法的新模式，同时也可以具化出一份行动性情报，发现特定的个人或企业使用一种特定的方法进行了一次特定的违法行为；同样，一段时间内一系列的行动性情报，往往预示着违法行为或手段的新规律，从中分析出新的特征集，结合其他因素，可以得出新的战术甚至战略性的情报。

2 海关情报管理现状  

2.1 积累了海量数据，同时面临“信息过量”风险

近年来，大规模、分布式的系统在海关有了长足的应用和发展，海关各部门在履行职能过程中不断获得、生成、使用和存储各种信息，不仅包含了来自H2010等系统的单证数据、案件数据、风险信息、商品数据等，还包括了从各方面搜集而来的外部数据，初步形成了一个颇具规模的信息池，但却缺乏对这一信息资源的统一管理和合理利用，对于信息提供者而言，缺乏标准和程序的指引，使得进入信息池的数据杂乱无章，甚至存在重叠，影响到后续采集的质量；对于信息使用者而言，如何克服重重限制获取有效信息也是一个难题。总体而言，没有达到数据资源的最优配置，反而加大了“信息过量”的风险。

2.2 人才队伍建设初见成效，但人员能力发展不均衡

海关从事情报管理的人员，基本都具备一线工作的丰富经验，甚至是某个业务领域的专家。然而，由于海关业务的复杂性，特别是关检融合后一系列深化改革措施的推进，海关风险管理已经拓展到海关监管全领域，延伸到监管全链条，对于情报管理人员的海关专业知识储备提出了更高的要求。

此外，情报管理知识应该是同海关专业知识同等重要的，就如同人的两条腿，但现状却是不少人员存在“长短腿”的现象，大大影响了情报管理的效能。

2.3 信息化系统纷纷上马，但对情报的深度挖掘不足 

随着金关工程建设推进，海关总署等12个部委牵头建立“电子口岸中心”，构建口岸电子执法系统，实现政府部门间数据交换和数据共享；同时，海关在内部建立了以“三网一库”为基本构架的海关系统政务信息化的枢纽框架，信息网络和硬件设施建设向全面化、专业化延伸，根据业务需求和任务指向开发各类信息化应用。目前，海关信息化系统平台已基本实现对各类业务领域的全面覆盖，针对各业务工作需求开发了多个业务平台。但在信息化的进程中，更多关注放在业务上，对于情报应用的功能开发往往只集中在综合信息查询和指令布控上，缺乏情报研判分析支撑这一重要环节，尚未形成一个完整的情报应用体系。

2.4 日益重视情报管理，但缺乏相应制度规范

2018年机构改革，海关总署建立了风险管理司，并在上海、青岛、黄埔三地设立了总署风险防控局，同时，对海关缉私警察队伍领导归属进行了调整，这都促进了海关独立开展自己的情报工作。但由于发展时间较短，尚未形成一套完整成熟的制度体系。

3 海关情报管理框架体系设计  

通过对海关情报管理内容和现状的梳理，明确了海关情报管理的目标，识别了海关情报管理的功能和资源要素，确定了海关情报管理各个部分之间的关系，从而搭建起海关情报管理的一个整体框架。它是海关情报工作的综合反映，包含了情报资源、情报流程、情报应用等要素，各要素间又是相互影响和支撑的，构成一个多维度、分层次的结构，如图1所示。在这个框架体系中，情报资源管理作为基础要素，是情报流程的基本保障；情报流程管理是整个情报管理工作的核心，其中管理主体一方面负责情报资源配置，另一方面是情报流程的参与主体，主导情报工作流程，推进各情报活动环节顺利运转；情报应用则是基于前两者达到的最终目标，同时其反馈评估又能积极推动情报流程和资源配置的优化，最终实现整个情报管理的良性循环。

图１ 情报管理框架模型

Fig.1 Intelligence management framework model

3.1 重视情报资源，加强基础建设  

3.1.1 优化完善海关情报管理的“信息池”

有必要汇聚跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的海关管理形态数据资源，标准化数据定义、计算、存储方式，优化风险管理大数据治理，不断推进数据间的共享融合，实施大数据全生命周期的安全管理，为开展风险管理应用、分析及处置奠定坚实数据基础。

海关通关一体化改革后成立的“两个中心”掌握着全国海关进出口数据。单一分析所得数据只能看到该数据面的内容，了解表面的货物信息，但是如果结合话单记录、人员信息、资金流向等系列情报信息的话，将会合成一条完整的情报链、证据链^[5]。这些信息可通过政务信息系统互联和公共数据共享获得，海关应充分利用共享信息^[6]，搭乘国家信息化建设的便车。

此外，海关情报部门还应开阔视野，重视开源情报的作用；合理使用财政预算，开展多渠道的情报采购计划；加强与情报所、高校、专业机构等的交流学习，拓展情报信息搜集渠道，形成覆盖广泛、信息灵敏的情报网络。

3.1.2 加强人才队伍能力建设

情报工作要做到“耳聪目明”，需要一支稳定的高素质人才队伍。情报人员是情报工作的实践者和推动者，信息只有经过专业人员的汇总、筛选与分析，赋予其新的意义，才能真正形成有效服务于领导决策和指导现场作业的情报产品。

可以从以下3个方面加强队伍能力建设。（1）要高度重视情报人才的培养和使用，通过制定完善的各项政策和用人机制，把人才引进来、留下来、用起来，充分调动和激励他们的积极性、创造力。（2）全面开展情报管理理论和专业技能培训，加强情报收集、分析研判、数据建模、风险处置等专业人才培养，提高情报信息人员对情报信息的采集能力、研判能力和信息化应用能力。（3）建立情报管理专家人才库，注重发挥专家作用。

3.1.3 推进智慧海关建设

　　随着大数据、云计算、AI等的兴起，应充分依托海关信息化建设成果，强化海关信息化和情报工作的融合。“智慧海关”的打造，需要提高海关科技供给能力，走创新驱动之路，海关情报管理更要切实发挥科技的支撑和引领作用，构建完善的信息系统和网络环境。

3.1.4 建立规范的资料归档体系

要把情报信息资料归档的规范化建设作为情报信息工作的一个十分重要的方面来抓，凡是在有效时限内涉及海关风险防控方面的情报信息都应作为信息资料进行采集。对采集的信息采取分层管理、分类建档的方法，把日常工作中搜集掌握的各类情报信息逐条、逐项、及时、准确、规范、层次分明地建立台账资料。

要加强台账资料的动态管理，及时更新和完善，特别是对一些重点问题的追踪信息，要指定专人负责，了解掌握情况，及时充实档案资料。

3.2 健全管理制度，优化情报流程

3.2.1 建立海关特色的情报管理组织结构

专业的情报管理组织结构，是让专业情报人员发挥最大效力的保障。从面向应用的角度来看，海关情报管理适合全海关一盘棋，充分整合数据资源，建立与全国通关一体化相匹配的情报管理机制，以信息分类管理与海关一线监管口岸相配合，让情报在安全环境下实现充分的共享和流动，形成点线面相结合的专业化情报网络，一方面可以避免业务重复或缺失，另一方面有利于持续积累相关细分领域的经验，培养专家型人才，也保证情报的持续性，提升情报的效能。

3.2.2 形成一套完整的业务规范

　　制定海关情报工作各环节的流程和标准，以保证海关情报工作的高效运作和持续发展。明确情报工作的岗位、职责和任务，建立各部门的情报信息采集、传递、处理、分析、综合、管理、应用、反馈、评价、奖惩等一系列业务规范；建立相应的信息绩效评价考核机制，以及相互的协作交流机制。

3.2.3 建立有效的情报反馈机制和渠道

做好对情报的跟踪调查反馈，加强对正在应用阶段的情报信息跟踪评估，比较情报信息应用后的实际效果与预期效果之间的差异，找准情报信息收集研判和应用中的薄弱环节和缺失点，及时调整决策部署。同时，要根据形势变化发展，结合新获取情报再次进行综合分析，做出修正和补充，研判出更加实用的成果，并及时传递到情报使用者，保证双向反馈渠道的畅通。

3.2.4 尝试情报众包和外包模式

情报众包和外包是情报获取的创新方式。大数据背景下的情报获取、实时处理和分析都面临严峻挑战。《中华人民共和国国家情报法》规定，国家情报工作机构可以与有关个人和组织建立合作关系，委托开展相关工作^[7]；《中华人民共和国国家安全法》主张采取专门工作与群众路线相结合，充分发挥专门机关和其他有关机关维护国家安全的职能作用，广泛动员公民和组织，防范、制止和依法惩治危害国家安全的行为^[8]。这是对情报众包和外包的法律支持，开拓了情报工作的新思路。然而，情报众包和外包都对海关的情报网络、终端平台提出了更高要求，同时必须有配套的制度设计并执行到位，以达到保密的要求。

3.3 深挖情报效能，服务决策支持

决策支持是情报管理的最终目标，通过情报应用转化成一系列的情报产品和服务来实现。情报工作不仅要重视情报分析的相关工作，更要重视情报分析结果在实践中的应用，将情报经分析转化为行动，切实发挥情报行动对于总体国家安全的保护与管理价值^[9]。正如Marrin指出，情报可以通过影响决策者来间接影响决策，情报应该从集中关注于情报产品的准确性上转移到情报产品应用的有效性上^[10]。海关情报的效能体现在精准制导，实现情报在各作业环节的多维应用，为风险防控提供精准的捕获和打击。这涉及情报产品设计、情报产品传递和情报产品评价等。

3.3.1 情报产品和服务

　　海关常规的情报产品和服务包括情报报告、情报简报、情报专报、情报检索、案例分析、预警报告、审计报告、个性定制等。情报工作的源头——情报，会随着时空的变化而变化，导致情报的加工和处理也是伴随着情报的变化而变化，形成了一个情报由分散向符合专题情报特定要求的纵深聚集过程，这种紧密性和连续性使得情报部门不可能采用线性的工种制办法来提高管理效能，同时也不存在统一整体的生产节奏的要求。因此，海关的情报产品应该是一方面提高纵向的聚集度，即专题情报研究的深度，将情报产品做精做深；另一方面，加强横向联系的密度，加强内外交流，重视各专题间的相互影响和渗透。

3.3.2 情报产品传递

及时性是情报的核心属性之一。情报应用环节是在情报机构、决策机构和执行机构间协同完成。出于保密和准确性的考虑，情报的传递往往会设计复杂的流程，忽略了再准确的情报没有及时投入应用，就是无效的情报。因此，必须建立起以情报为主导的“情报-决策-执行”一体化联动的快速响应机制，保证情报成果果断投入应用。

3.3.3 情报产品评价

海关情报应用于海关风险管理、风险防控的效能是对情报产品有效性的直观评价，这也常常同绩效考核挂钩。目前较多的是定量的、即时的评价，比如常用到的命中和查获率。而完整的评价体系还应包含对最终效果的长远评价，这是对情报整体工作的深层思考和反思，更有利于发现情报工作的不足。

4 结语

党的十九大报告指出，“恐怖主义、网络安全、重大传染性疾病、气候变化等非传统安全威胁持续蔓延，人类面临许多共同挑战”，海关落实总体国家安全观，行使安全准入职能，首先要发挥情报的驱动作用，以精准识别风险，守护国门安全。本文在分析海关情报管理内容和现状的基础上，对海关情报管理相关框架模式进行理论研究，以期形成理论和实践的良性互动。情报管理是一项整体性的系统工程，需要各部门立足全局，从战略高度来实施。必须正确认识目前海关情报管理工作中存在的问题，贯彻新发展理念，不断探索新思路和新方法，充分发挥海关风控部门的整体优势，逐步完善风控情报管理框架体系，推进情报管理工作的高质量发展。

参考文献

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[7] 中国人大网. 中华人民共和国国家情报法[EB/OL]. (2018-06-12). [2018-11-22] http://www.npc.gov.cn/npc/c30834/201806/483221713dac4f31bda7f9d951108912.shtml.

[8] 中国政府网. 中华人民共和国国家安全法[EB/OL]. (2015-07-01). http://www.gov.cn/xinwen/2015-07/01/content_2888316.htm.

[9] 杨国立, 李品. 总体国家安全观背景下情报工作的深化[J]. 情报杂志, 2018, 37(5): 52-58.

[10] Stephen Marrin. Intelligence analysis theory: Explaining and predicting analytic responsibilities[J]. Intelligence and National Security, 2007, 22(6): 821-846.